狠刹公款出国旅游不正之风

■严州夫

狠刹公款出国旅游不正之风

■严州夫

出国（境）考察、学习或培训，本是学习外国先进经验、提升自身素质的机会，然而，一些官员却借公务之名、行旅游之实，甚至大肆挥霍公款，这不仅影响我国对外工作的有效开展，浪费国家资金，而且在国内外造成了恶劣影响，严重损害了党和政府的形象。党中央、国务院高度重视党员干部因公出（境）问题，先后下发一系列文件，对加强因公出国（境）管理提出明确要求。最近，中央纪委又颁布了《用公款出国（境）旅游及相关违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，充分体现了党中央、国务院和中央纪委狠刹公款出国游的坚定决心。

五花八门的公款出国游

公款出国旅游一直是公款消费中的顽疾。从这些年查处的案例z中可以看出，利用公款出国旅游丑态毕现手法众多，可谓五花八门。

——弄虚作假骗批，改头换面出国。在查处的利用公款出国旅游的案例中，以公务为名、行旅游之实，或者少量公务夹带更多旅游消费的情况较为普遍。

2008年11月29日，江西省对新余市赴美国、加拿大人力资源考察团严重违纪违规问题作出严肃处理。此前有媒体披露了江西省新余市赴美国、加拿大人力资源考察团严重违纪违规问题，江西省委对此高度重视，江西省纪委会同新余市委立即组织进行了调查处理。江西省纪委经过调查后认为，这是一起典型的借公务出国（境）之名、变相公费旅游的违纪案件，存在严重的违纪违规问题：一是借公务考察之机，变相公款出国旅游。考察团仅安排了一次半天的公务活动，其余时间多为旅游观光；二是违反因公出国（境）管理的有关规定，分团报批，合团出访；三是违反外事纪律，擅自延长在国外停留时间。考察团原定考察时间为10天，结果考察团在国外的时间为13天。

当然，还有比上述案例更为严重的，就是虚报公务、编造各种理由谋取公款出国旅游。

2010年3月21日晚，央视《焦点访谈》栏目曝光了原吉林省煤炭工业局（现改组为吉林省能源局）在2007年到2009年期间，曾组织多批干部公款出国旅游。

据有关部门调查，原吉林省煤炭工业局自2007年8月份开始，一共组织了9批51人进行公款出国旅游。其中有32人是违反规定、没有经过因公审批程序，办理的是因私护照，属巧立名目、利用公款出国旅游。该局局长赵全州曾在党组会上提出，要安排本单位和下属企业的领导出国走一走、看一看，并指定局里几个领导分别带队。

中央纪委相关负责人表示，有令不行、有禁不止的做法必将受到党纪国法的惩处。对此，吉林省纪委、监察厅对此案作出了严肃处理：给予吉林省能源局局长赵全洲、省安全生产监督局副局长刘贵锋、省煤业集团董事长袁玉清、省煤田地质局局长皮世凤、省能源局科技装备处副处长李艳舫等五人党内严重警告、行政记大过处分；对审批过程中把关不严的吉林省外办主任范飞、副主任王钢、审批处处长苏津予以诫勉谈话，并责令作出检查；追缴全部公款出国旅游费用。

——巧立名目出国游，购买伪造邀请函。为了出国旅游而且不掏自己的腰包，有的人挖空心思，巧立名目，搬出各种借口；更有甚者，还购买、伪造国外的邀请函，闹出国际笑话。安徽省人民检察院原副检察长徐文艾就因伪造邀请函出国旅游而落马。

2007年8月7日，中央纪委向媒体通报称，安徽省人民检察院副检察长徐文艾因以公务考察为名公款出国旅游，被撤销副检察长和党内职务。

事件败露缘于一张伪造的芬兰司法部邀请函。这张假邀请函，曾让徐文艾领导的“公务考察团”顺利通过外事部门审查的出国审批，但它也让此次“考察”变成“国际丑闻”。

2006年11月20日，安徽省人民检察院副检察长徐文艾抵达芬兰赫尔辛基机场，十多天的北欧之行即将展开。徐作为此次“公务考察团”团长，与他一同抵达的还有办公室副主任叶彬及下属县市的检察长共10人，将前往芬兰、瑞典、挪威等5个国家、8个城市旅游。

在机场办理入境手续时，考察团面对芬兰边防局官员例行的入境询问，他们拿出了一份芬兰司法部开具的邀请函。该信函称，芬兰司法部邀请他们访问检察系统及大学，共6天日程。

芬兰边防局官员却从这份邀请函上发现了问题：在芬兰司法部，并没有任何人的名字与邀请函签署人的名字一样，也就是说，这份邀请函是伪造的。边防局官员接着核查了徐文艾一行的签证，发现他们所持的签证及考察的第二个国家——瑞典的邀请函都是真实的。

芬兰边防局当即拒绝“考察团”入境。徐文艾一行在芬兰边防局办公室待了一夜之后，第二天被遣送回国。

据安徽省人民检察院官员透露，对于芬兰当局的调查，徐文艾一行当时也很吃惊，他们其实也不知情。该名官员称，此次公务考察活动由广州一家中介公司办理，邀请函是这个中介公司提供的。

据办理此事的中介公司工作人员介绍，公费出国考察需要对口单位的邀请函，拿给国内的外事部门审批。于是，他们就请瑞典一家检察事务所出具了一份邀请函，这样这个考察团去瑞典的手续就完备了。但考察团还要去芬兰，而中介公司在找不到能开邀请函的单位，就找出一份以前办理过的芬兰司法部邀请函，在那份邀请函的基础上伪造了一份。

考察团用真的邀请函在瑞典领事馆得到了签证，伪造的邀请函则逃过国内外事部门和瑞典领事馆的审查，直到赫尔辛基机场才现出原形。

——打着“考察”旗号，一路挥霍公款。2009年2月17，国内外多家网站曾流传了广东省肇庆市端州区区长等13人前往南非、土耳其、埃及等国旅游的视频。经了解，该段视频是经过编辑处理的，视频配有文字说明和解说词。从视频的字幕和解说词可以看出，这是个为期14天的出国考察行程，考察国分别有南非、埃及、土耳其、阿联酋等，但是考察的地点却全是这些国家的著名景点。他们参观完鸵鸟园再游览开普敦半岛，随后乘坐豪华观光轮参观海豹保护区；接着，他们还分别参观了黄金矿场、钻石工场，很多人选购了南非钻石、观看肚皮舞表演等。整个行程根本就不是考察，而是旅游，而且奢华得让人吃惊。在整个行程中，和真正意义上的考察沾一点边的是：在游览太阳城时，一名女性在镜头里介绍说，这是政府办公所在地，后面有个曼德拉的雕塑。14天的考察行程最后结束于参观全世界惟一的七星级酒店——帆船酒店，2007年3月11日（第14天）结束考察行程，考察团成员从迪拜乘坐飞机回到中国香港。

4天后的2月21日，这一“出国考察”事件有了处理结果。肇庆市纪委向媒体通报称，初步认定此行是公款出国旅游，决定免去涉案的谭日贵端州区区委副书记职务，并责令其辞去端州区区长职务。

——转嫁出国游负担，要企业报销赞助。为了实现出国旅游，一些领导干部挖空心思：不符合规定地虚报公务、编造理由；没有经费的则想办法搞经费，比如向相关企业摊派，让其报销或赞助，可谓“八仙过海，各显神通”。

2009年4月，北京海关办公室副主任荣华等3人，以价格核查为名，参加北京有色金属研究总院下属公司组织的公款出国旅游团组。该团组在外停留13天，全程无任何公务活动，先后前往法国、意大利、瑞士、德国等4国观光游览。海关总署国际合作司副司长赵儒霞、北京海关副关长孙方勇违规批准由企业负担海关工作人员的出国费用。

据中央纪委通报，纪检监察机关已对此案作出处理：给予海关总署国际合作司副司长赵儒霞、北京海关副关长孙方勇党内警告处分；给予北京海关办公室副主任荣华党内严重警告处分；对海关其他团组成员和有色金属研究总院有关责任人员，也分别给予相应的党政纪处分；追缴全部公款出国旅游费用。

2009年4月，湖南省贸促会国际交流服务中心以协助湖南省茶叶公司参加国际茶叶博览会为名，组织该中心副主任李洛华、省商务厅某处副处长王娅等4人赴美国。出国前，商务厅某处处长刘坚朴要求某私营企业为王娅支付出国费用。商务厅未支出王娅出国经费，却经商务厅厅长刘捷、副厅长周船批示同意，违规出具了经费先行审核证明。除王娅外，其余3人的出国费用由公款支付。该团组在美停留11天，期间仅在博览会开幕式上作短暂停留，然后便前往洛杉矶、拉斯维加斯、纽约、华盛顿等城市观光游览。

湖南省纪委、监察厅已对此案作出处理：给予湖南省贸促会国际交流服务中心主任刘英怀、副主任李洛华党内严重警告处分；对省商务厅厅长刘捷、副厅长周船、处长刘坚朴、副处长王娅进行诫勉谈话；追缴全部公款出国旅游费用和由私营企业支付的出国旅游费用。

——为出国“开洋荤”，不惜违法挪用公款。还有更过分的案例，有人为了出国旅游，不惜挪用公款，以身试法。

2008年11月，北京高院终审以贪污、挪用公款、受贿、行贿、交通肇事五罪并罚判处北京市城乡建设第八建筑工程公司原经理赵凤一无期徒刑。据赵凤一交代，2002年6月，赵凤一伙同情妇张立新将单位公款100万元用于出国（境）旅游、赌博。为掩盖事实，赵凤一与张立新编造了虚假借款协议。当年，赵凤一还以支付项目转让费的名义，先后6次从本单位提出公款计人民币235万元用于个人赌博，并虚假平账。上述公款被全部挥霍。

据了解，赵凤一好赌，而且越赌越输。单在澳门赌场，赵凤一就赌输了100多万。法庭上，赵凤一供出在2002年6月，他贪污百万元和城乡建设集团总经理聂玉和等人出国赌球的事情。当年日韩世界杯时，中国对巴西的小组赛引起了赵凤一的兴趣。赵凤一说：“我和财务说借用，拿出了100万元。在聂玉和的建议下，我们一行人到了韩国。”因为是赌客，韩国接待方负担了这一行人的住宿等费用。几天之内，几人将百万元公款挥霍一空。

公款出国游何以成行

所谓“公款出国(境)旅游”，是指“用公款出国（境）旅游行为，虽无出国（境）公务，组织或者参加用公款支付全部或者部分费用，到国（境）外进行参观、游览等活动的行为；其中包括无实质性公务，以考察、学习、培训、研讨、招商、参展、参加会议等名义，变相用公款出国（境）旅游的行为。”既然没有公务或实质性公务，可近年来为何有那么多人可以以公务之名出国（境）旅游，而且为何能够成功地通过公款渠道享受出国（境）旅游呢？

原因一：公款旅游有文化基础，已不满足国内游

在我国，旅游常被看作是机关和企事业单位的一种福利，福利旅游的实质就是公款旅游。游遍了国内大好河山后，走出国门开开“洋荤”、增长见识已经成为许多人越来越强烈的需求。因此，借着考察之名、打着公务旗号，用公款出国旅游之风，如同国内游一样渐渐蔓延开来。

原因二：派出及审批部门把关不严，形同“稻草人”

公款出国旅游蔓延成风，与上级和有关部门审批不严有很大关系。近年来发生的相关案例表明，有的因公出国（境）审批管理部门对派出部门所报的出国申请材料审查把关不严，甚至对明显违反规定的出国（境）申请也予以批准；有的纵容所属的外事服务机构弄虚作假，主动组织公款出国（境）旅游，以从中牟利；有的领导干部对本单位的因公出国（境）工作管理不严，对没有实质内容的出国（境）团组也予以批准。以上种种问题说明，当前有些单位对公务出国考察的审批犹如“稻草人”，难以起到实际作用。

原因三：中介机构受利益驱动，成为作假中介

伪造邀请函已经不是新鲜事。国内旅游界发明了专门的术语，把真的邀请函叫做签证函，假的邀请函叫做报批函。“报批函”是专门应付国内相关部门出台的因公出国(境)考察管理规定的。

北京旅游局一位官员介绍，几年来专门从事公务出国的旅行社发展迅速，目前全国已有上百家，它们靠为公务团安排行程赚钱。为了给官员们“减负”，旅行社开发出了“一条龙”服务，首先安排行程，办理邀请函，代写出国申请，在出国回来之后，还代写考察报告。

除了伪造邀请函外，旅行社也会安排两套行程单，一套行程单，用于给外事部门审批，里面安排了很多公务考察内容；另一套行程单，才是真正的旅游路线。

原因四：法纪依据不足，监督查处不力

出国前还有审批程序，但出国后的行为则几乎完全失去了监督。在公款出国旅游案件中，海南省盐务局（盐业总公司）分三批组织本系统部分中层以上领导干部出国旅游，每批都由旅行社安排与他人合并组团，共花费公款62.98万元，全程均未安排公务考察活动。

作为检验考察成效的考察报告，同样因为应付而失去了监督的意义。广州海事法院有关人员出国前信誓旦旦，表示要“对海洋油污和陆源污染问题进行调研”，但其考察报告中却都是基本常识和参访见闻，毫无实际价值。而且，这样的考察报告竟然也向上级“交了差”。

近年来暴露的公款旅游案例一再警示，有的主管和派出部门对所审批的团组疏于管理，缺乏监督检查，对出访团组存在的擅自延长境外停留时间、违规增加出访国家等问题视而不见；有的不履行对出访报告和出访成果的审查评估职责，对发现的问题不予追究。

随着问题的曝光，尽管各级各地区各部门也采取了一些措施，狠刹以公务活动为名公款出国(境)旅游的不正之风，但收效并不大。早在1993年10月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅就发出《关于严禁用公费变相出国(境)旅游的通知》；2009年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于坚决制止公款出国（境）旅游的通知》，重申和提出了七条要求，但是，这些规定都较为笼统，对纪检监察机关来说，仍然缺乏查处的详细依据。

对公款出国游要紧盯严查

公款出国旅游问题久治不愈，社会反响很大。要彻底整治公款出国旅游，就必须痛下决心，主动出击，动真格、严查处。

措施一：查审批，谁审批谁负责

杜绝公款出国旅游，首先要解决“稻草人”审批，既要对出国考察必要性、预算费用等“初级”阶段严格把关，也要对考察过程等“高级”阶段进行有效审查，还应当对考察效果进行严格评估，进行公示，让公款出国旅游无机可乘。

要对因公出国(境)团组任务的必要性、报批材料的真实性、行程安排的合理性认真审核。严格禁止一般性考察和重复考察，从严控制团组在国(境)外停留时间。对出访团组执行任务的情况进行认真审核，对出访报告进行严格评估。

对违规审批以及不认真履行审批职责的，应当追究审批者的责任。另外，派出单位也承担初审职能，也应承但违规责任。

在查处的公款出国（境）旅游案件中发现，一些派出单位的领导对所派出团组任务的必要性、报批材料的真实性、行程安排的合理性没有认真把关就盲目批准，还有一些派出单位的领导不掌握派出团组在外活动情况，对是否完成出访任务、是否取得出访成果不作要求。针对这些现象，有必要强化团组派出单位的责任，实行“谁派出、谁负责”的原则，并将制止公款出国（境）旅游作为党风廉政建设责任制考核的一项重要内容。

此外，建议改革和完善因公出国(境)管理制度。外事管理部门有必要强化外事工作的集中统一管理，解决外事审批权方面存在的问题。建议清理、规范审批权限，细化审批标准，提高审批质量。完善因公出国(境)团组境外活动情况核查机制，并广泛接受群众监督。

措施二：查领队，谁带队谁负责

中央明确规定，各级领导干部要以身作则、严格自律，带头执行中央有关文件规定和外事规章制度，不组织、不参加各类公款出国(境)旅游活动。同时，要从严掌握因公出国(境)任务安排，不得将因公出国(境)作为福利待遇，不得以任何方式影响因公出国(境)审核审批工作。

在公款出国旅游问题上，系统或单位的团组负责人应当承担相应的责任。建议有关部门在案件调查中不仅查审批，还要查领队，谁带团、谁领队，出了问题就追究谁的责任。通过制度约束，督促出访团组负责人切实负起责任，不擅自更改行程，增加出访国家、地区或城市，延长境外停留时间。

措施三：查经费，谁出资谁负责

查公款出国旅游，就必须盯住公款，严查开支渠道。中央曾经明文规定，要大力压缩因公出国(境)经费、团组数和人数，要求各地区各部门要将因公出国(境)经费全部纳入专项预算管理，实行经费先行审核。党政干部因公出国(境)不得挪用其他公共资金，不得由企事业单位出资或补助，不得向下属机构和地方摊派，不得用公款报销违反规定、持因私证件出国(境)的费用。

但是，近年来发生的案例一再显示，许多出国团队顶风而上，打着出国考察的幌子，大肆消费公款。经费不够的，挪用公款者有之，向企事业单位转嫁消费者有之，向下属机构和地方摊派者有之。针对这些情况，建议今后在调查公款出国旅游中，还得认真查一查经费开支渠道。不但要让享受公款开支的领导干部补交费用，还要让那些为上级单位领导埋单位的机关企事业单位承担滥用职权、乱开支甚至挪用公款的责任。

中央纪委常委、监察部副部长、国家预防腐败局副局长屈万祥指出，今后查处公款出国旅游，先从审批环节抓起，严格审批制度。其次，实行“财政先行审核”制度，财政部门按工作需要合理安排出国款项，做到出国经费零增长，堵住“预算外出国”的漏洞。

措施四：查中介，追究变通作假

在查处公款出国（境）旅游案件时我们发现，许多违纪出国（境）团组都存在通过旅行社或中介机构弄虚作假、购买或伪造邀请函的问题。许多单位与国外单位没有任何联系，但为了能出去“走走看看”，不惜高价购买邀请函，一些旅行社和中介机构在这方面起了推波助澜的作用。它们有的通过关系搞到邀请函，有的甚至伪造邀请函高价卖给组团单位，还帮助组团单位编造境外公务活动日程，骗取批准，而实际安排的却大多是旅游项目。因此，旅游、工商等职能部门要加强监管，严厉打击旅行社及中介机构为因公出国（境）团组联系或购买邀请函、编造虚假日程等行为。情节严重的，要取消其经营资格。

措施五：查典型，对照条例严处

近年来暴露的公款出国旅游案例，大多是网络上先披露，引起公愤后再查处的。今后应当更主动、更积极地查处这类案件，并举一反三，加强管理。

中央要求，各级纪检监察、审计机关要高度重视查处公款出国(境)旅游案件，对顶风违纪的要从严处理并曝光。除严肃追究有关人员的责任外，公款出国(境)旅游的费用一律由团组成员个人承担。要加大对公款出国（境）旅游案件查处力度。重点查处虚报出国（境）任务、通过购买邀请函骗取批准的案件；不执行批准日程，擅自更改行程，增加出访国家、地区或城市，绕道前往旅游景点游览，延长境外停留时间的案件；违反规定用公款报销持因私证件出国（境）费用的案件；党政干部挪用其他公共资金，由企事业单位出资或补助，向下属机构或地方摊派出国（境）费用等案件。在追究责任时，既要追究出国（境）团组和审批部门的责任，也要追究团组派出单位负责人的责任。要定期通报典型案件，对顶风违纪的予以曝光。对查处的典型案件要进行剖析，查找出国（境）管理制度方面的漏洞，充分发挥查办案件的治本作用。

屈万祥表示，公款出国旅游现象目前非常严重，出国人数与前几年相比大量增加，有关人员大肆弄虚作假。他表示，中央纪委、监察部对此非常重视，一定认真治理，“这是场硬仗，发现一起，查处一起，通报一起”。

其实，查处典型案例也是一个学习宣传党纪条规的好机会、好形式。不久前，中央纪委印发了《用公款出国(境)旅游及相关违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，这是从制度上狠刹公款出国(境)旅游歪风的有力举措，对于贯彻落实《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，进一步明确相关政策界限，加大对用公款出国(境)旅游及相关违纪行为的惩治力度，推动制止公款出国(境)旅游专项工作深入开展具有十分重要的意义。《解释》认真贯彻落实党中央、国务院的部署，既突出重点，对用公款出国(境)旅游行为党纪处分作了规定，又对与用公款出国(境)旅游行为密切相关的其他违纪行为党纪处分作了规定，从而为制止公款出国(境)旅游专项治理工作提供了有力的制度保障。我们要以贯彻执行《解释》为契机，进一步提高认识，统一思想，落实责任，加强监管，进一步完善体制机制制度，不断探索从源头上预防和制止用公款出国(境)旅游行为的有效途径，务必使公款出国(境)旅游泛滥的现象得到根本扭转，以实实在在的成效取信于民。