影响我国反腐倡廉建设科学化进程的问题分析

■庞丽峰

影响我国反腐倡廉建设科学化进程的问题分析

■庞丽峰

建国以来，我国反腐倡廉建设大致经历了以惩治腐败为主、惩防并举到以侧重预防腐败等几个阶段。当前，我国反腐倡廉建设，不论是理论体系、制度机制，还是工作方法和策略，都进入不断完善和成熟的阶段，建立了一套与社会主义市场经济体制相适应的比较完整、成熟的反腐倡廉理论体系；建立了较协调高效的反腐败领导体制、工作机制、监督制约机制；初步形成了科学的教育、制度、监督、改革、纠风、惩治的工作格局。但是，反腐倡廉形势的不断变化，要求我们必须不断破解反腐倡廉建设进程中存在的问题，对症下药，不断推进反腐倡廉建设科学化，更加科学、有效地惩治和预防腐败。

一、权力配置与权力制衡机制缺乏科学性

由于受计划经济、全能政府思维定式影响，我们对权力如何科学有效配置、行使和监督的理论与实践研究不够，政府职能转变仍然不到位。权力过于集中、权力监督不力的问题并没有从根本上得到解决，问题依然十分突出，决策权、执行权和监督权界限清晰、配置合理、相互制约的权力运行机制远没有建立起来。从宏观的权力架构体系来说，在市场经济条件下，权力配置与运行模式科学化程度不足是权力失范、失序、失控的重要原因。目前，还存在政府与社会分权、政府与市场分权、政府内部分权不够明确等问题，政府权力过于集中，不仅权力运行不好规范、不好监督，而且在重权的压力下，群众监督显然也成为了摆设；从微观的权力结构体系来说，土地、矿产资源开发使用、政府采购、国有产权交易等重要领域和重要行业的公共资源配置市场化程度不够，市场机制的公开性、机会平等性和效率最大化程度不够，权力对市场的干预仍然严重，滋生腐败的土壤依然存在。同时，目前的监督体制，仍然是横向同级领导为主，纵向上级领导为辅，这种体制已远远不能适应新形势下对领导干部尤其是党政领导干部监督的需求，监督体制不顺、没有形成监督机构的自成体系，是导致监督失控的主要原因之一。由此可见，进一步合理划分、科学配置各部门及其内设机构的权力与职能，充分运用良性竞争和制衡机制，是反腐和廉政治本之道。

二、反腐倡廉理论研究缺乏前瞻性

理论源于实践，同时又指导实践，只有用科学的理论来指导行动，才能在新情况、新形势和新任务面前保持头脑清醒，行动才能科学正确。从某种意义上说，反腐败斗争之所以能获得今天这样的大好局面，反腐败的理论研究功不可没，虽然它不是直接实现的，而是通过理论界的研究成果不断地转化为执政者的反腐政策而实现的。但是，也必须看到，反腐倡廉中的理论研究远远满足不了反腐败斗争的需要，理论研究相对滞后于反腐倡廉的实践，而不能及时为反腐倡廉实践提供科学的理论依据和指导。主要表现为：

理论的研究方向缺乏预见性、主动性。反腐倡廉理论研究具有较强的政治性和政策性，在反腐倡廉理论研究过程中，始终紧跟时代脉搏，不断拓展研究领域，切实改进研究方法，不断从反腐倡廉工作实践中筛选研究方向，这是提高反腐倡廉理论研究水平的关键。然而，多年来，更多的研究成果是针对反腐倡廉建设实践工作中出现的问题而进行对策性研究，甚至一些人还满足于简单地照搬西方国家的反腐败理论，缺乏对我国当前或今后的反腐形势以及可能出现的腐败现象进行预见性研究，缺乏对具有前瞻性的战略问题进行思路性研究，缺乏对重大问题进行导向性研究；同时，针对从源头上防止腐败的理论研究也相对薄弱。理论研究缺乏一定的科学性，势必导致实践工作缺乏科学性。

理论成果缺乏转换。目前，反腐倡廉理论研究与反腐实践存在严重脱节现象。具体表现为：理论成果缺乏上升到制度层面或运用到实践中并指导实践的思路，缺乏把理论研究的成果转化为反腐倡廉建设的思路，缺乏把有针对性的防范措施转化为惩防腐败体系的制度规范等；反腐实践中取得的经验缺乏总结和上升到理论高度，难以把好的经验推广开来。这些问题不及时解决，势必阻碍反腐倡廉建设的科学化水平。

理论研究的方式方法缺乏灵活多样性。反腐倡廉是一项系统工程，是全社会整体合力长期作用的结果，其理论研究同样需要社会力量的整合。目前，反腐倡廉研究基本是单兵作战，单打独斗，缺乏研究力量与实际工作力量的有机整合，缺乏实地调研的基础，这样的选题不仅难以找准共振点，更容易形成闭门造车、脱离实际的空洞研究。只有把基础理论研究与深入基层调研有机结合，不断深入到反腐倡廉的新领域，深入到腐败现象易发多发的地方，才能及时发现和纠正苗头性、倾向性的腐败问题，才能真正找到从源头上防治腐败的理论研究的切入点。

三、反腐倡廉制度建设缺乏突破性

科学的制度设计是科学推进反腐倡廉建设的保障。随着世情、国情、党情的深刻变化，反腐倡廉建设的复杂性、艰巨性、长期性更加凸现，加快提升制度建设的科学性，是“以改革精神推进制度建设，以创新思路寻求直奔办法，更加科学有效防止腐败”的根本之道。十六大以来，党中央加大了制度反腐力度，反腐倡廉法规制度建设的思路逐渐成熟，法规建设工作的制度化、规范化取得明显进步。但是，在体制深刻转换、结构深刻调整和社会深刻变革的历史时期，我们的制度建设依然显得比较滞后，一些制度设计不严密、不系统、不配套，制度执行机制缺乏有效的突破，使制度反腐在经济社会快速发展中缺乏应有的快速反应能力。

反腐倡廉制度科学性的判断标准不够明确。反腐倡廉制度是否具有科学性主要体现在两个方面：即监督者与被监督者的权力对称与否和监督者与被监督者获取信息对称与否。目前，反腐倡廉制度建设依然存在“弱制”和“弱监”的空间，首先表现为制约监督意识淡薄。长期以来，存在监督者与被监督者的权力不对等、权力至上、情大于法的传统观念严重地干扰着对领导干部的监督，即使监督也是流于形式。由于监督者处于被监督者之下，自己的前途命运为领导左右，很难形成真正的监督。其次是监督者与被监督者的信息不对等的问题。由于权力运作缺乏一定的规范性，决策往往处于封闭运行状态，透明度很低，监督者所掌握的信息远远低于被监督者，使监督者难以实行监督权力。这样就形成社会上流行的“制度创新是花架子”、“制度创新是形式主义”等说法，其造成的负面影响是不可低估的。

反腐倡廉制度缺乏动态性。如果制度存在缺陷而不及时修补，就可能被破坏制度的人钻空子。制度建设本身具有一定的长期性、稳定性、连续性，但同时也要体现它的动态性。当前，在制度设计过程中，首先缺乏前瞻性意识。主要表现为对改革开放新阶段反腐败斗争的规律以及党风廉政建设的特点认识不够，特别是一些领导干部看不到新阶段腐败现象呈现出的新特点，简单迷信过去适用的老经验、老办法。其次在制度设计上缺乏实效性。在具体的标准和程序上还存在一定的教条性，缺乏对社会发展趋势的综合考虑，缺乏对新的腐败现象进行深刻剖析。任何现行制度的设计均是以现实的社会需要为基础，以解决当前存在的问题为目标。因此，在制度的设计，特别是在一些重要机制和政策的设计上必须渗透和体现解决预期问题的内涵。

反腐倡廉制度设计缺乏开放性。一个制度或政策的制定与出台，首先要考虑它的先进性和创造性，不能固步自封，不能没有创意，不能只治标不治本。比如，我们党内制度的制定缺乏一定的公开性，在确保国家机密的前提下，缺乏通过党内听证、公开征求意见的程序，这样很容易造成党政领导干部既是政策的制定者，同时又是制度的执行者。这或许是反腐败制度并不少，却收效甚微的症结所在。再比如党政问责制，由于现行的法律制度缺乏社会民主监督的法律框架，故党政问责更多的体现为“同体问责”，其功效自然大打折扣。这种具有自我循环性质的制度设计，非但没有起到反腐倡廉的作用，反而易在社会上产生恶劣影响，为滋生更多的腐败提供温床。

四、反腐倡廉工作的方法缺乏创新性

中国改革开放的巨轮在激流勇进30年之后，全面驶入攻坚克难的“深水区”。反腐倡廉建设正面临和即将面临许多新问题、新情况和新特点。正如中纪委向党的十七大的报告中用了“两个仍然”来描述——消极腐败现象仍然比较严重、反腐倡廉形势仍然严峻。面对反腐败工作涉及的领域越来越多、范围越来越广，腐败手段更加多样，腐败形式更加隐蔽的严峻形势，一成不变的反腐倡廉建设工作方式方法已难以适应新形势变化的要求。只有不断创新工作方式方法，才能把制度落到实处，才能推动反腐倡廉建设科学化取得新成效、开创新局面、再上新台阶。

反腐倡廉理论研究与实践工作难以整合，导致反腐倡廉工作缺乏可操作性。“法乃理之所需”。按照事物内在规律去应对问题和解决问题就是最好的方法。由于反腐倡廉研究与实践工作难以整合，逐渐形成研究部门潜心研究，纪检监察部门认真办案的工作格局。即使研究部门对腐败现象发生变化的原因、规律，针对不同时期的不同问题、不同个案、不同阶段的腐败现象进行了分析，也难以形成及时指导实践的理论依据。只有加强了理论研究与实践的有机整合，增强反腐败措施的针对性和可操作性，使之实用、管用、而且好用，才能实现反腐倡廉建设的科学化。

反腐倡廉工作机制不完善，导致资源缺乏有效整合。目前，反腐措施之间协调性不够，惩防体系整体效能没有充分发挥。虽然惩防体系提出了整体谋划、系统推进的反腐工作理念和要求，但在反腐倡廉建设实践中，反腐协同作用远未充分发挥。一些地方反腐机构之间缺乏沟通协作机制，实施效果不佳，工作整体合力有待提高；一些纪检监察机关内部各业务工作相互孤立，自成体系，查办案件、监督检查、治本抓源头、教育、调研、法规制度研究、纠风等业务板块之间缺乏协同配合；同时，部门之间缺乏协调合作。虽然建立了纪委牵头、多个部门协调合作的反腐机制，但在不少地方都还只是个工作要求和概念，缺乏实质性合作，或者合作得松散零星，没有明确把反腐倡廉工作融入到各部门日常工作中，没有形成一种长效机制，使得反腐败效果大打折扣。

反腐倡廉工作的责任追究不到位，导致制度建立流于形式。目前，从表面上看，各部门确实形成了一把手负总责、分管领导各负其责、所有领导干部都要做到业务工作与反腐倡廉工作“一岗双责”的责任制，政府系统各级领导干部切实负起职责范围内反腐倡廉建设的重大政治责任。但在实际工作中，依然缺乏党内责任追究的力度，一旦案发，首先追究的是业务主管领导的责任，而对党内领导的责任追究相对薄弱甚至还处于空白状态；其次，缺乏“作为”责任追究和“不作为”责任追究相结合的机制。领导干部违法违纪，因为某种作为，如决策失误、用人失察等原因造成损失的理应受到法律和制度的追究；因为某种不作为，如姑息放纵、该管不管等原因造成损失的，同样应当追究其相应的责任。责任追究缺位，就难以体现制度的严肃性和公平性。

（作者单位：山西省社科院马克思主义研究所）