浅论我国突发公共灾害事件应急处理法律制度

孟 梅

（中国矿业大学 文法学院 江苏 徐州 221006）

浅论我国突发公共灾害事件应急处理法律制度

孟 梅

（中国矿业大学 文法学院 江苏 徐州 221006）

近年来突发事件频繁发生。2008年“5·12”四川省汶川特大地震，2003年的非典，2008年南方地区的冰雪灾害，2001年美国的“9·11事件”，2004年末的印度洋海啸，近期的H1N1流感病毒，以上这些都属于事先很难预知的突发性灾害事件，给人类造成了惨痛的悲剧。这促进了应急处理的产生和发展，应急处理都有其实际问题，那就是在社会的多个层面都出现了突发性灾害事件，这就急需一个高效的处理体制来处置这样的事件，于是产生了现代意义上的应急处理。本文试对该制度作简单探讨。

突发公共灾害事件应急处理立法模式

自上个世纪90年代以来，随着突发事件应对法、戒严法、国防法、防洪法、破坏性地震应急条例等一系列既规范政府实施紧急措施又保护公民合法权益的法律法规相继出台，我国初步形成了一套完整的应急处理法律体系。但是，近些年来，突发事件应对工作实践也存在一些问题，反映出我国现行应急处理立法以及其他相关法律文件还不能完全适应实践需要，需要进一步完善。

一、突发公共灾害事件的界定及社会危害

（一）突发公共灾害事件的界定。灾害指由洪水、飓风和地震等自然原因，以及由人为技术原因所造成的生命财产损失。事件是指历史上或社会上所发生的大事，亦是说，事件是因为“大”而引起政府注意的、公众关注的、媒体感兴趣的，进而被列入政府危机管理和应急处理机制视野之内，最终导致对这类突发公共灾害事件进行防治。判断一起突发灾害事件是公是私，主要有3种意义上的标准：

（1）只要事件本身引起公众的高度关注，就成为一种公共事件。只要被大众，尤其是大众媒体广泛传播的一种相当普遍的公共话语与公众议论所指向的对象，具有一种“公共”话语载体时，该灾害事件就是公共灾害事件。（2）公共权力意义上的公共灾害事件，只要事件本身与公共权力之间发生直接的联系，尤其是形成公法关系时，事件就成了公共灾害事件。否则，无论其是否引起普遍关注，都不能成为公共灾害事件。（3）只要一起突发公共灾害事件对公共利益产生影响（通常是消极的、负面的影响），这种事件就成为公共灾害事件。

上述三种判断标准之间有明显的差异性。在很多情况下，只是以不同角度来观察、描述、判断突发公共灾害事件，其重叠性不可避免。在美国，突发公共灾害事件主要包括自然和人为的两大类，如灾难和紧急事务等，也包括紧急状态公布等。在我国根据突发事件发生的原因、机理、过程、性质和危害对象，将突发事件分为四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。笔者认为，对突发公共灾害事件的界定主要有以下几个要件：突发性、危险性、紧迫性和不确定性。

（二）突发公共灾害事件的社会危害。突发公共灾害事件的社会危害性主要指公共灾害事件导致公共财产受损害、公共安全受威胁、公共秩序遭破坏，并最终导致公民福祉的减损。

1.公共财产的损失：突发公共灾害事件损害的公共财产，可能是国家财产，可能是集体财产，可能是直接的或间接的损害，或是严重消弱公共财产的运作与增值的“行为能力”，可能还有因需要耗费大量的防治费用而间接地损害公共财产。

2.公共安全的威胁：无论是科技进步还是制度创新，其动力之一就是人类社会面对自然有一种必要的安全感。必要的公共安全不仅是维系社会的重要力量，还是社会存在与发展的重要基础。但是各类突发公共灾害事件的频繁发生，破坏了社会的公共安全，使得我们总是处于一种随时可能遭遇风险与灾难的状态。

3.公共秩序的破坏：社会公共秩序的意义在于通过形成比较确定的行动预期，来引导人们的生活生产行为选择的理性化。但是，无论是自然灾害还是社会性灾害都会给公共秩序造成严重的后果，甚至造成失控。政府应制定有效的应对突发公共灾害事件的防治法规制度来维护正常的公共秩序，或恢复遭破坏的公共秩序。

二、各国应对突发性灾害的机制与举措

目前，在世界各国，有许多政府部门、学术团体和专门机构从事应对各种突发性灾害的预防、监测、预报和识别等方面的工作，并形成了行之有效的应急决策机制和相应的一系列举措。

（一）政府的危机管理机制。在处理突发性灾害的实践中，政府的管理活动尤为重要，就是所谓的危机管理。很多国家都制定了危机管理法案，一旦发生危机，马上成立危机处理委员会或相应的临时机构，一些国家在中央政府一级成立了处理危机的常设机构，并赋予这些机构特定的权力和资源。各国政府都形成了独具特色的解决方法，并建立了相应的运作系统。例如，美国于1979年成立的联邦危机管理局（FEMA），是一个完全独立的组织，其职责就是运用各种减缓、预防、回应和恢复等手段管理各种人为的和自然的突发性灾害；在紧急状态下联邦危机管理局的权力甚至比总统和国会还大，可以终止法律、没收财产、中断交通系统，迁移居民，可以在未得到任何批准的情况下逮捕和拘留公民。

当然，处理危机的核心还是危机决策中枢机构。决策中枢机构能不能在短时间内做出反应、做出反应的方式以及领导、指挥危机管理工作的过程，是衡量一个国家危机管理水平的主要因素。当发生全国性的危机情况时，在美国，危机管理的决策中枢由总统、副总统、国家安全委员会委员、国务卿、国防部长等组成；在俄罗斯，决策中枢由总统、国家安全秘书、紧急情况部长、内务部长、国防部长等组成。

紧急状态下处理突发性灾害的关键在于政府对各种国家资源的有效协调利用，并使国家各个相关部门统一行动。如美国在应对突发性的恐怖活动所造成的灾害时，成立了政策协调机构，即“政府有关部门处理恐怖活动对策委员会”，这个机构由国务院领导，由国家安全会议、联邦调查局、中央情报局、国防部、联合参谋部、财政部、交通部、司法部等部门的人员组成。一旦政策确定，则由各个部门分头执行。

有些国家的政府有时还成立临时机构，例如英国政府曾经为处理球迷骚乱成立了“紧急内阁委员会”。这种临时设置的机构，可以作为政府应对突发性灾难的补充机构而发挥特别的作用。

（二）立法保障机制。从世界范围来看，在应对突发性灾害的时候，国家立法起着很重要的作用。一方面，立法保障了政府及各部门在紧急状态时期行使紧急权力，使紧急权有法可依；另一方面，国家立法制定相应的具体法律措施来应对各种突发性灾害。

为严格规范在紧急状态时期政府对紧急权力的行使，大多数国家在宪法中规定了紧急状态制度，给政府的行政紧急权力划定明确的宪法界限（如印度宪法、德国联邦基本法等。从内容来看，德国联邦基本法的规定比较全面）；有的国家制定统一的紧急状态法来详细规范在紧急状态时期政府与公民之间的关系，以保障政府在紧急状态下充分、有效地行使行政紧急权力，同时又很好地限制政府的行政紧急权力，以保障公民不因紧急状态的发生而使一些基本的宪法权利遭到侵害（如法国《紧急状态法》规定部长会议宣布紧急状态，内政部长可以命令关闭紧急状态区域的剧场、酒店和公共场所，还规定了军事法庭受理有关的重罪或者轻罪案件）。

另外，国家还可以通过立法制定相应的法律措施来应对突发性灾害。以国外预防传染病的立法为例，俄罗斯制定了《联邦公民卫生流行病防疫法》；韩国有《传染病预防法》，并且还对某些危害严重的传染病进行专项立法加以防治，主要包括《结核病预防法》、《后天性免疫系统缺失症预防法》、《寄生虫疾病预防法》等，每部法律含有各自的实施细则。显然，国外关于传染病的这些立法，对于预防突发性传染病带来的灾难，提供了有力的应对机制，并可以及时准确地把灾难性的后果控制在最低限度。

（三）新闻媒体的积极介入。国外尤其是发达国家的新闻媒体在突发性灾害中往往能积极地发挥作用，一方面及时介入突发性事件，将事件的真相向民众作权威性的公布，向民众提供危险预警，提供防治知识，满足民众对突发性事件的知情权，使信息尽可能透明化；另一方面，大力宣传政府的政策，促使突发性灾害得到及时有效的解决以尽快恢复正常的生活秩序。媒体把政府的政策，巧妙地转换成公众的日常行为规则，既诠释了政府的政策，又引导了公众的日常行为，对危机的解决起到了积极作用。

（四）国际间的合作与交流。许多突发性灾害所产生的影响不再局限于一个国家，诸如环境问题、疫病、国际恐怖主义等引发的突发性灾难，其全球性风险日益增加。因此，在应对突发性灾害的过程中，加强国际间的人员合作和科技交流显得日益重要，这也有助于突发性灾害的解决。

（五）对民众的危机教育。突发性灾害的突然性、严重性以及不可预料性很容易引起民众的心理恐慌和手足无措。为此，在平时加强对国民的危机教育，增强防范危机的意识就显得十分的必要和迫切。日本是个自然灾害较多的国家，在这方面做得比较成功。

三、我国突发公共灾害事件应对法的立法模式

（一）目标模式。应急管理立法的目标模式，是指一国立法机关按照自己的目的对应急管理法所设定的一种理想效果，是应急管理法价值取向的法律化。应急管理法主要有两种目标模式：一是效率模式，一是权利保障模式。

从我国应对突发事件的现状来看，如果应急管理法采取侧重于控制、限制行政机关的应急权力的权利保障模式，则将难以达到迅速克服危机，恢复社会常态的目的。危机事件的特点决定了行政机关的决策方式不同于常规状态下的决策方式。必须拥有强大的自由裁量权，凭借判断、直觉进行创造性的、非程序化的决策，而不是在常规条件下的依习惯、特定的标准进行程序化的决策。如果应急管理法过于强调控制、限制行政机关的权力，则势必将导致行政机关无法果断决策、贻误应急时机的后果。因此，从有效应对危机角度而言，我国的应急管理法似乎应选择效率模式。但是，决定选择效率模式，片面强调行政机关的紧急权力，则可能直接忽视公民权益的保护，甚至还可能导致以极大的、不必要的公民权益的牺牲作为恢复社会正常秩序的代价。

可见，我国应急管理法的目标模式既不能完全选择效率模式，忽视对行政紧急权力的控制和对公民权益的保护，也不能完全选择权利保障模式，忽视提高行政机关处置突发事件的效率。而应在对各种有关应急管理的制度和规范的设计上，尽可能做到二者兼顾，定位于介于二者之间的混合模式。

（二）法体模式。应急管理立法的法体模式是一国立法者对应急管理法总体风格特征的选择，具体包括条文体系编排、适用范围和制度结构等方面的设计和安排。应急管理法的法体模式主要有三种：一是统一法典模式，如美国、加拿大、南非、土耳其、俄罗斯、芬兰、孟加拉、英国等；二是单行法律法规模式，如印度、德国、日本、韩国、法国、尼泊尔等；三是无独立应急管理法而完全与正常状态下的法律和法规相混合模式。

目前，随着突发事件应对法的出台，我国实际上是属于第一种模式，即采用统一立法与单行立法相结合的模式。以单行的法律、法规形式规定某种应急管理及其应对措施的优势在于：（1）制定相对简单，出台及时，可以暂时避开某些难题或研究不成熟的问题；（2）针对性强，能及时应对某类特殊的突发事件；（3）突出了不同应急管理及其应对措施的特点，使每类应急管理及其应对措施的规定较为细致、详尽。但单行的法体模式也存在许多局限：（1）肢解了行政机关应对各类应急管理的共性；（2）以某一种应急管理为调整对象来制定单行的法律、法规，立法将难以涵盖、穷尽所有应急管理的种类。克服上述局限性的方式便是以普遍性原则规定和一般性程序制度要求相结合，进行最大限度的涵盖，即采用统一立法的法体形式。我国突发事件应对法的颁布实施，标志着我国以突发事件应对法为基本法，以各行业、各领域的单行应急法为补充的应急管理法律体系初步形成。

（三）制度模式

应急管理法的制度模式可以有两条设计主线：—是以突发事件的发生、发展过程为制度设计的主线；二是以应急管理的机制为制度设计的主线。从当今已制定统一应急管理法的国家来看，有的国家侧重于前者，如加拿大1985年的《紧急状态法》。而俄罗斯2001年的《联邦紧急状态法》则侧重于后者。我国突发事件应对法则是将这两条主线有机结合，具体而言，包括以下主要制度：一是突发事件的管理体制；二是突发事件的预防和应急准备制度；三是突发事件的监测和预警制度；四是应急管理的社会支持制度；五是突发事件的应急处置制度；六是事后恢复与重建制度。

孟梅（1976—），女，江苏徐州人，中国矿业大学2008级经济法学硕士研究生，徐州市广播电视大学，讲师，从事经济法学研究。