失语：乡村旅游规划过程中的农民困境——基于康百万庄园的田野调查

徐敏慧

（河南师范大学 河南 新乡 453007）

康百万庄园位于巩义市康店镇康南村，是公元十七、十八世纪华北黄土高原封建堡垒式建筑的代表。为推进当地服务业的发展和适应历史文化保护的大潮，巩义市政府早在2005年就开始了对其大规模的修缮和复原。然而在这一过程中就不可避免地要牵涉到征地，即村民宅基地的流转问题，而流转问题解决的得当与否直接影响着当地村民的利益，若解决不当，当地的村民便走入了困境。

首先，土地流转过程中农民主体地位被忽略，“被自愿”现象时有发生。康百万庄园修缮之前，其东面是居民房。按当地政府的“规划”，庄园东面的居民房自然就被列入了“拆”的范围，百余户村民面临着房屋被拆迁和异地安置的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》(1)第五章第六十五条的规定，对于因乡（镇）村公共设施和公益事业的建设的需要，由集体收回宅基地使用权的，应向宅基地使用权人给予“适当补偿”。但补偿标准如何，法律没有明文规定。对于原宅基地上的建筑物或其他附着物，应当本着能够取回的应由原宅基地使用人取回，不能取回的，对其补偿标准由省、自治区、直辖市依照土地管理法的规定进行制定。

某小摊贩叹气，说到：

房屋大都是我们靠着打工和种地，攒下的辛苦钱盖起来的……可政府说拆就拆，根本就不尊重我们的意愿……好好的房子就被拆了，让我们怎么办……他们按每平方米900元的价格一次性地从我们那里将耕地全部征收，但在实际赔偿中我们现收到的是每平方米400元……相关的补偿标准也只是政府说了算，我们任其摆布啊……(2)

其次，农民处于分配链末端，利益“被弱化”现象突出。根据现代经济学家的观点，农村宅基地使用权的的经济价值应包括集体土地所有者收益（即宅基地流转获得的收益）、宅基地使用者收益（房地产交易过程中剥离出来的土地价值）、地方政府基础设施投入收益以及政府税收收益四部分。当时就庄园现在情况来看，只享有宅基地流转获得的收益，而且土地在流转过程中，征地价格只是按当时的物价水平来计算，并不浮动，农民利益严重被弱化。

某村民抱怨到：

随着康百万庄园的修缮……庄园的收入有了很大的提高，但是所有的这些收入都直接上缴文物局，我们并未从中受惠……甚至我们康家后人自己进也得掏门票。

本来说好如果庄园有工作岗位的话，要优先考虑我们康店村村村民……但实际上，唉！要进里面谋个职十分不容易(3)。

最后，政府规划不当，村民深受其害。在乡村旅游规划中一个很重要的原则就是利益均衡原则，乡村旅游规划作为新农村建设和乡村经济发展的一中模式，目的之一就在于提高目的地社区居民的生活质量，通过发展旅游为当地村民找到一条致富之路，这也是旅游业可持续发展的重要方面。在利益均衡原则的指导下，乡村利益是特别需要关注的一环。政府可以规划乡村，游客也可以游览乡村景观，但这些活动都不能干扰他们的正常生活，要保证旅游规划顺应当地农村的生活方式。在利益多元化的市场经济中，如果政府规划内容与目标不能尽力反映社会各种力量、阶层、集团的利益与要求，同时没能获得社会的广泛认可，那么规划不但不能顺利进行，还可能极大的损害社会各阶层的利益。

乡村旅游发展的关键是开发独具特色的乡村旅游产品，而乡村旅游产品包括核心产品、辅助产品和扩张产品。核心产品又称乡村旅游主产品或本质产品，即旅游者获取乡村旅游体验体验的主要对象。辅助产品是由本地直接或间接从事旅游职业的人员提供的产品。比如地方餐饮、住宿接待、土特产品等。扩张产品是指由政府、企业、行业协会组成的，面向乡村旅游的营销或服务网络。但是由于该地政府的规划不当，乡村旅游产品中的辅助产品和扩张产品却并未发展起来。

某古玩店老板说到：

庄园为扩大规模修复了这明清一条街……政府为了美观，强制我们按照明清的房屋样式来修筑，而修建复古建筑势必增加建筑费用……多出来的费用政府也不管。(4)

某村民谈到：

我们本来想着咱这儿有康百万庄园，可以好好利用它发展发展农村经济……比如说可以跟庄园外边卖点我们自己做的手工艺品……可以发展乡村旅游，比如“农家乐”，“乡村一日游”……再种点当地的特色农产品，旅客来旅游时可以尝尝这特色……但是政府说怕污染环境，影响市容，不让我们搞，哎……(5)

乡村旅游规划作为一种特殊的旅游形式，其规划应该顺其自然，顺应潮流，做到既能持续地吸引顾客，又能使乡村在保持原来的生活方式的基础上逐步发展，并能使当地居民从该项活动中获得收益。但是对康百万庄园进行的乡村规划却并未给当地村民带来极大利益，当地政府在保障村民利益，促进村民增收的问题上还任重道远。

发展乡村旅游本来应是一项双赢的任务，但是却达不到该有的效益，究其深层次原因我们可以发现：

首先，三权严重“缺失”。产权不明晰是制约农民权益的重要原因。虽然现行法律法规对农村宅基地使用权作了明确规定，但由于宅基地使用权与房屋所有权紧密相联，且又一贯实行无期限、无偿使用，致使不少人误以为宅基地是祖传私产，属于个人所有。由于农民对土地的产权不明晰，导致农民的资产得不到有效保护，一些地方政府的强行征地拆迁也显得“堂而皇之”。因为耕地所有权不属于农民个人，一些地方政府觉得想征就征，宅基地是集体的，但也是村干部说了算。在这种情况下，农民要维权十分困难。

参与权不足是导致农民利益无法争取的直接原因。根据我国土地管理及其实施条例规定，被征收土地的农民应当享有预征知情权、批复结果知情权和土地补偿知情权。土地和房屋是农民赖以生存的“命根子”，必须考虑农民的切身利益，尊重农民的意愿，而知情权作为土地征收过程中被征地农民享有的一项基本权益，首先应得到政府的充分尊重，但现实情况是一些农民的知情权被漠视，导致了农民在乡村旅游规划过程中参与权被严重弱化。

某小摊贩申诉到：

关于房子的补偿标准，我们不知道他们是咋算出来的……按每平方米900多元，我们也不知道为啥现在到我们手里就每平米400多元……我们也不知道这剩下的钱还给不给我们……

房子说拆就拆了……有的人家家底儿还行的房子盖就盖了，但有的家里穷的现在还租房子或住在亲戚家里呢……(6)

收益分配权的缺失也是导致农民利益受损的原因之一。工业化过程中农民收入主要有三个来源，一是农产品收益，二是劳动力所得，三是通过土地流转等让农民分享增值收益。然而，在这一轮乡村旅游规划的热潮中，该地区由于尚未建立合理完善的城乡土地收益分配体制，村民似乎从这一过程中得不到应该有的收益，农民主动参与乡村旅游规划建设的积极性和主动性不高。

某村民说到：

前几年为修缮庄园，把庄园后面的那条小路给堵了……这条路走了几辈儿人了，到我们这辈儿却给堵了……小孩儿上学不得不从大马路过，你想想，那多危险啊,万一撞着了咋办……(7)

另一小卖部的老板娘说到：

我是很早就在这开小卖部的……以前庄园东面的人还没迁走时，我这生意挺好的，因为这周围就我这一家……而且这以前还有个广场，晚上人们老出来跟这儿玩但是她们迁走后……生意大不如从前了……(8)

其次，农村政策到位难。政策起伏波动大，缺乏连续性和可操作性。一方面由于农村情况千变万化，中央和地方根据不同的情况对一系列重大问题作了一些正确的政策调整，这是很有必要的，但少数干部对政策产生了认识上的摇摆。另一方面，有些政策原则性多，缺乏可操作性，使基层执行者无所适从。

某村民陈述到：

现在社会只谈经济，不考虑其他……也许上头的政策是好的，但层层下来，到老百姓手里也就没什么了……(9)

有些单位缺乏政策意识，本位主义思想较严重。部分执行者政策意识淡薄，缺乏全局观念，“有利抢篮球，无利踢足球”。

政策落实缺乏监督机制。一方面政策宣传不够及时、深入，另一方面，监督不力，出现政策不到位的情况后，往往出现“大事化小，小事化了”的现象，这是造成政策到位难的重要原因。

最后，村民对村干部缺乏监督，和政府之间存在着理解错位。土地征用过程中，村干部作为村民的代理人，行使与开发商和政府谈判的权利，但是这权利缺乏监督，造成的结果，即农村房屋拆迁，肥了“村官”，伤了“村民”；有的村支书认为农村宅基地所有权属村集体经济组织所有，村民对宅基地的出租和转让，其全部收益不仅包括房屋价值还包括土地价值，土地价值应归村集体经济组织所有。而村民则认为农村不比城市，房屋是他们享有的最低限度的福利保障，“居者有其屋”是他们最理想的状态。他们对自己的房屋具有极大的依赖性，“金窝、银窝，不如自己的狗窝”是他们对自己房屋感情的真实写照，而此时政府征地却又拿不出超出他们对房屋感情的价值来吸引他们，使他们对政府的误会进一步加深。

综上所述，三权的缺失、农村政策到位难、村民对村干部缺乏监督以及和政府之间存在着理解错位等因素是造成农民困境的主要原因，而这归根到底又源于政府在乡村旅游规划过程中的规划不当或能力欠缺。该地政府只有意识到这个问题并采取合理措施加以解决时，农民才能走出困境，村民的利益才能得到保障。

近年来，服务业是我国社会结构转型的基本方向，而农村的消费又是中国经济发展的可靠支柱和巨大潜力，因此发展乡村旅游规划就成为促进经济发展的题中应有之意。在乡村旅游规划过程中，切实保障村民的收益权和发展权，成为这一规划取得成功的关键，我们只有在重视农民利益的前提下才能实现乡村旅游规划的协调发展。政府应加强合理有效规划，把周边乡村村民的利益和庄园的发展结合起来，农民走出困境了，庄园利益也就提升了，从而使双方“和谐共进”、“利益共享”。

注释：

（1）第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订，1998年8月29日中华人民共和国主席令第8号颁布。

（2）调研人：崔真园,时间：2009 年 9 月 3 日,笔录号：003。

（3）调研人：徐敏慧,时间：2009 年 9 月 4 日,笔录号：009。

（4）调研人：张晶晶,时间：2009 年 9 月 4 日,笔录号：012。

（5）调研人：徐敏慧,时间：2009 年 9 月 4 日,笔录号：009。

（6）调研人：崔真圆,时间：2009 年 9月 3 日,笔录号：003。

（7）调研人：张瑞丽,时间：2009 年 9 月 5 日,笔录号：007。

（8）调研人：王会艳,时间：2009 年 9 月 5 日,笔录号：008。

（9）调研人：张瑞丽,时间：2009 年 9 月 5 日,笔录号：007。