无财才所以无奈——从经济角度分析国联的失败

李 静

（武汉大学 湖北 武汉 430072）

国际联盟从它的建立、成长一直到最终的失败都备受世人关注，学术界对其研究成果也数不胜数。无论如何，国联作为世界上第一个政治性的国际组织，它在世界历史进程中的意义都是不可抹灭的。因此研究国联历史时应该注重从中汲取经验教训而不可为了批判而批判，因为在当时的历史条件下，国联本身也有很多的无可奈何。

既然要学习经验教训，就不得不分析国联失败的原因从而使后来的国际组织免于这样的悲剧性结局，而关于国联失败原因，学术界前辈们已有相当丰富的研究成果，总的来说可以归结为以下几点：[1]

1、国联性质和目的决定了它的失败：学术界普遍认为，国联是一战后大国维护凡尔赛—华盛顿体系而建立的帝国主义工具，操纵国联的大国一切从本国利益出发，无视国际利益。[2]

2、国联缺乏合法有效的安全机制：国联没有武装部队，因此根本没有阻止国际侵略事件、维护和平的权威。

3、美国和苏联长期被排斥在外，操纵国联的是英、法这样在一战后已经走下坡路的国家，因此影响了国联的世界影响力，有损其国际权威。

4、大国间的矛盾冲突削弱了国联采取一致行动的可能性。

5、决议需要与会国全体同意制约了国联制定可行性战略的行动力。

6、缺乏常驻组织，对国际事务反应缓慢。

诚然，这些都制约了国际联盟发挥一个真正国际组织的作用，但进一步思考，这些因素的背后是怎样的事实，为什么国联必须要受到这么多外界因素的掣肘，为什么国联作为一个国际性组织却没有强劲的行动力？我想从国联的财务状况应该可以说明一二。

国联从建立之始到最后失败一直都经历着一种难堪的财政困难。华尔脱斯这样描述道：“在国联存在的整个期间，国联一直陷于一种愚蠢和不必要的拮据状态。秘书长有一大部分时间是花费在设法削减当前费用或减少来年预算的问题上。”[3]

从1920年到1939年，国联、国际劳工局和常设法院的每年平均费用，包括建筑巨大的国联大厦的费用在内，大约是二千七百万金法郎，或者是五百四十万美元左右。在这个数目中，英国缴纳了其中的11%，大多数会员国都经常和准时地缴纳了他们的份额。有少数国家没有准时地缴纳，但是最后都全部缴清了。（唯一例外是中国，在战后若干年中，中国的公共财政完全陷于瓦解状态，因而对一切外债都没有偿付。）这个费用缴纳状况可以说明两点，第一，国联每年收缴的可以用于支配的费用金额的确不多，对于这样一个庞大的国际组织来说，财政无力成为行动无力的隐患；第二，英国的缴纳份额所占比例较大，这使得英国在国联大会上的发言权必然大于其他国家代表团。

同时，国联的财政困难还与当时实行节约的国际经济环境有关。国联第一次大会开会的时候，正是经济困难的时期，各国政府都在尝试削减战时膨胀的预算却没有获得很大成就。于是当时的报界都主张进一步实行节约，报纸上也充满了官方处置失当和浪费的报道。也正是由于这样的国际背景，一些伦敦和巴黎的民间机关报开始鼓动人们反对国际组织的开支靡费，这些组织从一开始就敌视威尔逊和他的全部工作（即国联）。有些代表把这种呼声带到了大会上，带头这样做的是澳大利亚和印度的英国发言人。其他国家的代表团虽然实际上并没有表示不满，不过他们当然也不愿冒被本国人民指责为漠视纳税人负担的危险。

孤立派报纸捏造了一个包含三点内容的说法，说国联的财务过分浪费；说会员国承受了严重的财政牺牲；说整个负担都落在少数会员国身上，特别是英联邦国家的身上。

在当时，这种呼声很高，所以国联的正常财政支出也遭到大会的严格检查和监控。大会从第一次会议起便不顾行政院的愿望，坚决维护大会对国联财政行使监督的权利，大会对于行政院可以批准拨指经费的任何建议立即提出反对。大会的习惯是，每年在“行政院意外开支”项下指拨五十万法郎，使行政院能够对提交给它的任何政治争端，指派调查委员会，召请专家，和采取它认为有必要支付费用的其他措施。这是行政院可以支配的唯一的一笔款项，然而即使在动用这笔款项时，它也必须严格遵守财政条例的规定。所有其它开支都必须事先征得大会的同意。因此，虽然国联的社会或技术机构根据组织法只受行政院的指导，而握有财政大权的大会却是它们的真正上司。行政院解决任何争端都需要相关费用，但是动用财务还必须获得大会的批准，而所谓的大会权力则掌握在英法等大国的手中，因此最后结果是这些国家必然很乐于批准有利于本国的支出，而对其他支出项目则不可避免地进行有意无意的阻拦或拖延。

不仅是秘书厅的活动和主动性，由于缺乏经费，连国联的一切经济和社会组织的活动和主动性，都受到了阻碍和限制。在国联任职的正式职员人数不多，但即使这样也不鼓励职员旅行；文件和记录也常常不能去复印。国联的财政困难由此可见一斑。

以上种种尽可以预见国联行动力受财政的制约确实不小。对于国联和对海外的会员国来说，在遥远的各国首都同这个新国际中心之间建立尽可能有效的联络网是很重要的。但是，首先由于不断的节约要求，这个联络网始终没有能很好地建成。有四分之一以上的会员国没有看到一个本国人担任秘书厅的职务。同时，如若要从遥远的国家聘请委员会的委员或专家，还需要对有关的旅费做仔细的计算。在许多情况下，往往不得不优先聘用欧洲国家的专家，这样可以节省路费。有些希望从国联得到有关财政、卫生、或教育问题上的公正意见的会员国，都被要求偿付有关的费用，包括国联专家来往路费、日常支出费用、各种交流会议等的费用。部分国家正是由于国内经济政治困难才向国联要求帮助，而过高的支出门槛使他们处于劣势，叫不出来这笔为数不小的差旅费，国联的帮助就难以提供。可以以李顿调查团被派往中日调查满蒙事件为例，事发后，中国方面积极希望通过国联来调解事端，但调查团迟迟不能派出。直到日本认识到调查团可以拖延时间使日军对满蒙的侵占成为既成事实，才同意国联派出调查团，于是李顿等人才得以出发。[4]有研究认为这主要是因为资本主义性质的国联对日本的包庇和偏袒。但我认为还有一个原因，就是中国一直拖延会费，本身在国际事务中就缺少发言权，而对这次调查团之行所需费用要难以缴纳，因此最终成行不得不依赖于日本，从而使日本取得主动，并且出现了调查团在调查中国东北问题时却先行到日本了解情况的尴尬局面。华尔脱斯在书中这样说道：“甚至在履行盟约的基本宗旨时，大会也同样坚持行政院必须力行节约。由国联来制止中、日两国的满洲冲突和制止巴拉圭和玻利维亚间的夏谷战争是符合全世界的利益的。但是行政院为这些目的而派遣的调查团一直等到有关方面同意偿付费用后才能成行。这样的做法对国联说来是很不体面的，同时也有损国联的威望从而也影响到调查团本身的实际影响。”[5]

其实，所有人都不难指出，调解各会员国矛盾，为各会员国提供诸如此类的帮助等性质的工作足以增加国联的威望，而且也是对世界繁荣与和平所做的直接贡献。但是大会却不愿从共同的预算中指拨经费来鼓励和扩大这类活动，因为对大会操纵者来说，这没有什么直接收益。对于到日内瓦以外的地方去举行会议的问题，大会也表现出了同样的吝啬。一般说来，会议应该在总部举行，但是偶尔在各国的各种中心地点举行会议在许多方面都有重大价值。在最初的几年以后，大会便很少到其他地方去开会了，因为大会方面坚持，邀请国联的任何委员或会议在该国首都开会的国家必须首先同意偿付一切额外费用。同样，国联一直到1937年才开始担负但泽高级专员的薪金和费用，在这以前，这项薪金和费用是由但泽和波兰分担的，因而使行政院的代表常常受到它要负责解决其争端的有关双方的侮辱性攻击。

总结说来，这样的规定最终造成了两种后果，第一是国联不得不受制于出资国家的条件和要求，从而影响其权威性和公平性，第二是对弱小国家不公平，因为这些国家难以支付这样的款项而失去了从国联获得帮助支持的机会。

除了以上所叙述的由于节约浪潮的影响，国际环境的逼迫等原因，另一个跟国联财政困难有关的问题是各会员国承担会费的比例问题。盟约规定国联的经费应由各会员国按万国邮政联盟经费的分配比例负担，但是万国邮政联盟一年预算只有三十万法郎，所以各国分摊的比例换算出来差别并不大。而国联预算则是万国邮政联盟经费的八十多倍甚至百倍，在如此大的数目下，各国分担会费差额就明显增加。于是不得不拟定新的分配表，然而，根据新分配表缴款份额减少了的会员国理直气壮地按新规定缴纳，而根据新分配表缴款份额增加了的会员国则依据旧表缴纳。因此国联的会费收缴本身就成问题，这也是造成国联财政困难的原因之一。

因为财政困难，国联的种种行动都受到制约，后人评析其失败原因的时候，如果没有看到国联的这种窘境，那么其分析相对于国联来说就难免有些许苛刻了。说国际联盟生不逢时也好，说其软弱也罢，都应了中国那个词“财大气粗”，没有钱的国联如何维护世界和平？

这并不是给国联没有达成维护世界和平任务开脱责任，但是没有经费确实是一个大问题。纵使国联有着再伟大的行动纲领，再详尽的计划，没有财力支持都无济于事。所以国联的失败应该是在其建立之初就预定了的，因为建立之初的国联就没有一个独立的财政体系，没有稳定广泛的财政来源。

国联财政困境给当今国际组织的经验教训就是：要保证财政来源，要维护财政支出的独立性，从而维护国际行政、司法的独立性与威信。

[1]阮桂春：《浅析国际联盟失败的原因》，载于《考试周刊》2008年第1期.

[2]陈旭东：《对国际联盟的再认识》，载于《世界历史》1989年第2期.

[3]华尔脱斯：《国际联盟史》上卷，商务印书馆1964年版.

[4]王启华译：《李顿赴华调查中国事件期间日记》，载于2002年4月《民国档案》.

[5]华尔脱斯：《国际联盟史》上卷，商务印书馆1964年版.