浅析南京临时国民政府训政时期的地方党政关系

芦智龙

（重庆师范大学历史与社会学院 重庆 400047）

1928年8月，国民党二届五中全会宣布军政结束，训政开始。训政的主要目的是，国民党中央试图通过训政来确立国民党高于政府的地位，以此来完成国民党对政府的支配作用，使得这种支配制度化、合法化；单就蒋介石个人来讲，就是希望能加强自己的独裁权力。而在这个时期，在“一党专政”的政治框架下，地方实行的则是党政互不统属、互相监督的“党政分开与合作”的形式。此过程的演变，有着重要的现实意义。

一、国民党的组织结构和特点

国民党具备较为完善的组织结构。根据《中央委员会组织章程》的规定：“国民党的组织结构总的分为中央党部与地方党部两级，细分为中央、市（包括直辖市）县、区党部三级。”另外，根据《中华民国国民政府组织法》的规定：“国民政府组织体系分为三级制：第一级为国民政府，包括国民政府委员会、国民政府主席；第二级为五院：行政院、立法院、司法院、考试院、监察院；第三级为五院所属各部、会。”

国民党党组织具有鲜明的特点。党的组织原则是党内的高度集权制；党内干部任命实质上是终身制；党政体制的运作是在党内派系林立的情况下实行的[1]。

二、国民政府中央“一党专政”的形成及其地方演变的形式

（一）国民政府中央“一党专政”的形成

1927年“四一二”反革命政变以后，蒋介石在南京建立国民政府。为了对抗武汉国民政府，巩固自己的权力，蒋介石采取了“以退为进”的策略，宣布下野。蒋介石的下台促使南京和武汉方面迅速靠拢，1927年8月，武汉国民政府同意迁往南京，与南京国民政府合并。因南京简称“宁”，武汉简称“汉”，史称“宁汉合流”[2]。自此，蒋介石获得了国民党最高领导权，成了大地主大资产阶级的政治代表。合流后的南京国民政府的成立，标志着国民党“一党专政”统治的建立。所谓“一党专政”，具体形式就表现为“以党治国”或者“以党统政”。

1928年后，南京国民政府处于训政时期，其党政制度强化了“一党专政”的原则。它在中央政权形态上采用了五权分立的“五院制”形式，这是国民政府党政制度的特点。

（二）由中央的“一党专政”演变为地方的“党政分开与合作”

国民党中央“一党专政”统治建立后，在地方上的实行出现了困难，其运行态势不尽满意。南京国民政府面临这一困窘局面，不得不寻求别的出路。国民党训政制度的一手制定者胡汉民认为:“党部不能干预行政。因为干预行政，政府党部就变成了双重衙门。党部的责任只在深入民间，去指示人民、领导人民以辅佐政府之不及！反而言之，政府应该深明党的主义，服从党的政策，客观地认识中国的需要，遵从上级政府的命令。”(1)这一指导思想对“一党专政”转向“党政分开与合作”，作了很好的铺垫作用。

就在这种大时代的背景下，国民政府最后决策试行：中央实行“一党专政”；在地方则实行“党政分开与合作”。所谓“党政分开与合作”，就是地方党部和政府分属于不同的组织系统，有各自的机构、权限、原则和领导，但是他们都是维护国民党统治工具，在一定程度上存在着合作关系。当然，由于利益的驱使，在地方党政运行过程中不可避免的存在分歧和矛盾。

“一党专政”是训政时期政体的思想基础和核心，其目的是为实行独裁专制统治而服务的，与孙中山先生在《建国大纲》中所阐述的思想大有不同。而在1928年通过的《各级党部与同级政府关系临时办法案》中规定：“凡各级党部对于同级政府之举措有认为不合时，得报告上级党部，由上级党部请政府依法查办。各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时，亦得报告上级政府，转咨其上级党部处理”(2)。在此，国民党第一次将地方党政关系确立为一种互相监督、互不统属的关系。这是南京国民政府在训政时期地方党政关系运作的具体形式。在此基础上，“为了在政治上动员全国，政府试图同时加强蒋介石中央集权的独裁权力，并扩大其民众支持的基础。”[3]南京国民政府的这些举措在当时是起到一定积极作用的。

从中央“一党专政”的形式演变为地方“党政分开与合作”的形式的过程中产生了很多的矛盾。为了处理好地方党政关系矛盾，国民党三届二中全会制定的《训政时期党务进行案》肯定了各级党部与同级政府之间的关系：凡各级党部对于同级政府之用人、行政、司法及其他举措，有认为不合时，应报告上级党部，由上级党部转咨其上级政府处理。为此国民党政治会议决定：“县党部对于县政府有监督之权，及建议之责任；不得强制县政府执行。如县党部不满县政府之措施，应提出意见于省党部，由省党部转咨省政府处理。”[4]2、凡各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时，应报告上级政府转咨其上级党部处理[5]。随后的几次会议也明确规定了中央党部不能直接干预地方行政。这些解决方案从某种程度上反映出地方党政关系的矛盾主要归结于体制方面的缺陷，而且这种缺陷导致的窘迫局面在短时间内是很难调和的。

三、党政关系演变的现实意义

南京国民政府训政时期采取的“党政分开与合作”的形式，对于地方事务的综合管理有着其深刻的现实意义。

第一，有效解决了中央和地方党政关系的矛盾。自国民党中央结束军政实行训政以来，党内各种矛盾愈演愈烈。一方面地方政府气势嚣张，另一方面地方党部大都软弱和瘫痪，致使政令不能统一，地方党政的矛盾和纠纷频频发生。虽然，国民党中央控制了立法、行政、司法、考试、监察、民意、军事等机关，其方针政策却不能得到有效的实施和贯彻，对地方政府的操纵也不能采取“一党专政”的形式。这样，国民政府与各省政府、党部与地方政府等之间的关系就表现出不明确、协调不一致。中央和地方的实际状况，决定了“一党专政”的不可行性。要转变为“党政分开与合作”的形式，才可能改善中央和地方的关系。

第二，加强了中央对地方的领导和管理。这次制度的顺利演变和向前发展，对随后国民党的经济、政治、文化、军事等都产生了深远的影响，为国民党实现宪政做好了前期准备。同时，也在一定程度上加强了中央对地方的领导和管理。减少了中央对地方管理的阻碍因素，进一步加深中央和地方的关系，使得社会比较顺利地向前发展。

第三，体现了“党要管党”的真正涵义。“党政分开和合作”是政治体制改革的关键。因为只有“党政分开”才能真正提高党的领导水平和管理质量，才能使党摆脱各种繁杂事务的干扰，集中精力搞好自身建设，才能真正做到“党要管党”。“党政不分”或者“一党专政”使得党和行政工作同处于一条线，不仅降低和削弱了党指导工作的实效性，甚至还会产生矛盾。所以，在当时地方实行“党政分开和合作”的形式，让国民党党委能处于全局地位，发挥统筹协调的作用，真正履行监督的职能。

当然，也应该看到，在国民党训政时期“以党统政”大的政治架构下，从某种程度上也远不能解决国民党内部的重重危机。因为在当时情况下，为了适应党政的“和谐”发展而采取的“党政分开与合作”形式，无法达到国民党上层领导的理想效果。所以，从另一个侧面来讲地方“党政分开与合作”的党政关系只是当时大背景下的一个历史产物。

注释：

（1）胡汉民:胡汉民自传[M].台北:传记文学出版社,1987,106.

（2）《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，第543页.

[1]田湘波.中国国民党党政体制剖析(1927-1937)[M].长沙:湖南人民出版社,2006.

[2]曾景忠.中华民国史研究述略[M].北京:中国社会科学出版社,1992.

[3]费正清.剑桥中华民国史（下卷）第三章[M].北京:中国社会科学出版社,1994.

[4][5]荣孟源.《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册[M].北京:光明日报出版社,1985.