促进农村社区的财税机制建设探讨

殷福顺

（重庆师范大学 政治与社会学院 重庆 400047）

一、问题的提出

随着社会不断进步，社会主义改革事业逐步推进，农村社区财税体制日益暴露出很多不足，要了解这一问题首先要搞清楚我们财税改革即1984年和1994年两次财政体制改革。

1984年实行中央与地方的分级承包制，同时，允许在“撤社建乡，撤队建村”的所谓改革之中形成的乡村两级行政组织实行“自收自支”。这种体现了“政府退出”的改革使农村公共服务的财税来源改由基层——主要是农民自己承担 (温铁军，2005)。

1994年的分税制与此前的财政分级包干制相比，一方面将税务和财政分开，明确了中央收入和地方收入，另一方面的结果是在县乡级财政尤其是中西部地区出现了财权和事权不对称的问题，公共财政原则发生了十分严重的偏离，基本上以“吃饭财政”为主(陈锡文等，2005)。中央对地方的财政控制加大，地方支配财力迅速下降，政府的自利性造成“财力上收，支出下移”，经过层层截留后处于行政链条最低端的县乡基层政府陷入财政困境。农村税费改革取消各种统筹提留和逐步取消劳动积累工、义务工后，基层人员开支由上级拨付，村内兴办各种其他集体生产和公益事业所需要的资金，由村民大会“一事一议”。实证调查显示，“一事一议”制度的运行效率并不令人满意。

当前财税机制上存在的问题目前我国正处在全面建设小康社会的重要时期。9亿多农民全面实现小康关系重大，没有农民的小康，就没有全国人民的小康；没有农村经济的发展，就没有整个国民经济的协调发展。要树立市场经济的观点，就要运用公共财政的思路，全面系统地进行各种配套改革，逐步缩小城乡差距.协调城乡发展。“农村综合改革逐步深化，农业税、牧业税、特产税全部取消，支农惠农政策不断加强。”这是十七大讲改革开放取得重大突破里的一段话，也是中央一贯重视“三农”工作的具体表现。纵观财税改革，其中依然存在诸多问题。

第一，基层政府人浮于事，新的腐败行为滋生财税腐败。许多基层政府为了各自的利益，不惜变相出卖公共资源，诸如土地，矿产，荒山开采，河道使用权等，把本应属于老百姓的应得利益缩小了，国富民强变成了国富民穷。很多地方，由于单位领导和开发商制定价格，然后抬高卖价，收益的不是广大农民，而是个别人。第二，缺乏切实可靠的支农惠农机制。农村要发展很大程度靠的就是政府的财政投入。所谓税收是取之于民，用之于民。在国家从人民哪里得到的税收还要用于农业生产，在这一过程中，我们要把钱用在合乎大多数群众利益的基础上。现有财政政策不仅缺乏引导民间与社会资金人农业农村的激励功能，农民真正受益较小，惠农政策落实不了。第三，农村医疗卫生财政支出不均衡。长期以来，我国大量的卫生资源集中到城市，广大农村公共卫生体系不健全。资源匮乏，设施落后。农民就医难，山区农民就医难上加难。在家庭收入普遍较低、药费和治疗费持续上涨的情况下. 很多农民成为有药不敢买、有病不敢治的弱势群体。对广大的西部农村，政府应加大财政在卫生领域对农民的支持，配之以保险，而在东部农村，保险的角色可以强一些。这实质上意味着，在西部农村，政府的直接收入转移政策对于缓解农民缺医少药的困难，财政支出不均衡发展。第四，广大农村尚无健全的社会保障。基本处于真空状态表现在：一是农村普遍采取的是家庭养老方式，这种方式目前已经受到了经济来源、家庭结构、生活方式等的严重冲击。农民老无所养成为普遍的农村社会问题。二是失地农民，由于政府对其只采取一次性的经济补偿。大部分人仅仅依靠这部分补偿金维持生活.“坐吃山空”，以后的生活失去了保障。三是贫困农民缺乏最低的生活保障，至今生活在贫困线以下，很多家庭处境非常艰难。农村社会保障制度的缺乏不仅影响了农村市场经济的发展，也影响到农村的社会稳定。第五，监察审计工作不健全，缺乏专业人才。在很多农村社区存在上面下拨资金不知去向，不能发挥支农的作用，乡财政存在很大漏洞，审计监督滞后，上级拨款划拨和乡镇资金调度不力，审计专业人才及工作经验丰富的专业人员缺乏，财政支出没有落实到实处，审计人员缺乏必要认识，导致财政匮乏，不知去向。对于工作中遇到的客观问题，加上审计队伍不健全，本身就暴露出很多问题。第六，乡村的民主管理受到严重威胁。近年来，县乡政府的财力状况虽已得到明显改善，但其政权正常运转仍受到财力的制约。县乡政府财力拮据导致的后果是乡村的民主管理正受严重威胁。一些严重缺乏必要的自主财力的乡、村两级组织，在农业税这个依托的重要母体消失之后，自觉不自觉地重新将民间的富人和富裕阶层作为依赖的对象。结果非法宗教势力家族势力、黑恶势力在农村借机而起，致使乡、村两级组织的运转日渐落入被极少数富人把持的境地。

二、对策及建议

解决上述问题无疑要进行财税改革，以下是本文的一点浅见：

第一，健全机制，依法惩治腐败。对人浮于事，敷衍群众，敷衍上级严肃打击，财政要全力支持以行政体制改革为新的突破口的各项改革，特别走以乡镇机构改革、农村义务教育改革和县乡财政管理体制改革为核心的农村综合改革的顺利推进。因为只有建立廉洁、高效、法治、服务型政府实行民主财政，保障集体和私有产权增强农民维护自身利益的能力，才能消除现行体制中增加农民负担的政治、经济、社会诸因素，农村财税改革也才最终有望走出瓶颈。第二，优化支农资金投向，切实提高支农资金使用效益。即按照建设现代农业的客观要求和公共财政支出的范围，合理确定财政支农的重点，办政府应该办的事。从我国的现实国情来看，财政支农的重点应放在强化农业基础、保障粮食生产、促进农民增收三个方面。具体来讲，财政首先要加大对农田水利、农村生态、农村基础设施等农业基础的投入力度。其次，财政要全力支持粮食稳定生产。也就是说，财政要全力加强对农业适用技术研发、推广的投入，支持优质农产品生产和特色农业发展，支持农产品精深加工，资助龙头企业、种养大户和科技示范户发展壮大，加强对农产品市场体系、农村服务组织、农业救灾抗灾等建设的投入，加强对农村实用人才的培养。第三，财政要协调粮食增产与农民增收的一致性。即财政要强化对农产品市场的调控，强化政策性农业保险，强化对重点产区的支持保护力度。再者，财政要不断加大教科文卫以及社会保障等民生方面的支出，不断改善农民的生活环境和条件。与此同时，财政要进一步调整支农方式，创新支农机制。第四，严格审查地方财政资金的使用，防止新农村建设成为“形象工程”、“政绩工程”。新农村建设的目的，是要彻底改变农民的生存状态，是为了增加广大农民的福利。新农村建设的成果，应该体现于农民生活的切实改善。要预防地方政府将自己的需求、领导意愿凌驾于农民的需求之上，把新农村建设变成“形象工程”、“政绩工程”的资本。农村建设项目要实行公证制，进行公开的招投标，由广大农民共同参与监督管理，从根本上改善地方或部门的监督工作。第五，构建规范、稳定增长的支农机制。即按照经济社会发展变化和建设社会主义新农村的要求，大力调整财政支出结构，严格执行财政支持“三农”支出的增长幅度不低于财政总支出的增长幅度，农业投人每年增长的幅度不低于财政经常性收入增长幅度，新增教育、文化、卫生支出主要用于农村，以及耕地占用税新增收入主要用于“三农”和国有土地出让金用于农业土地开发的比重不得少于15%等法定要求和政策要求。与此同时，灵活运用财政贴息、税收优惠、民办公助、以奖代补等手段，充分发挥财政杠杆，科学合理使工业带动农业，农村经济又好又快的发展。第六，建立健全社会保障体系。完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度，做到应保尽保，不断提高保障标准和补助水平。发展以扶老、助残、救助、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业。加强农村残疾预防和残疾康复工作，促进农村残疾人事业发展。贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社区社会保障体系建设，真正建立财政资源合理的新农村社区养老保险制度。第七，发展农村社区基层民主。实行政务公开，依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。健全村党组织领导的充满活力的村民自治，深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，以自我教育、自我管理、自我管理、自我服务为主要目的民主管理实践，推进财政改革的制度化、规范化、程序化。

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