高校实行非税收入规范化管理的障碍因素分析

郭 峻

高校实行非税收入规范化管理的障碍因素分析

郭 峻

非税收入概念的提出标志着我国将遵循预算完整性的原则，对所有政府资金进行统一的财政管理，财政资金的划分也将由原来的预算内财政收入和预算外资金逐步向税收收入和非税收入过渡。但至今仍有部分高校特别是部属高校继续沿用预算外资金概念，对推行非税收入改革积极性不高。深入分析了推行非税收入改革在高校遇到阻滞的原因，指出高校实行非税收入改革具有重要的作用。

高校；非税收入；障碍

在计划体制下，所有财政性资金从管理方式上分为预算内财政收入和预算外资金。改革开放以来，我国收入形式除了税收收入之外还包括各种行政事业收费、国有资产受益、基金、罚没收入等与税收收入体系相对应的非税收入体系。2004年财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综［2004］53号）标志着我国政府正式对政府收入作了税收和非税收入的划分。由于政府非税收入具有税收收入无法替代的特殊作用，这样，在我国处于经济转型的变革时期，政府非税收入超常规发展具有一定的历史必然性。

对非税收入，一些地方高校在思想观念上有了很大的转变，开始重视非税收入的规范管理,并在行动上予以支持配合。但目前，仍有不少高校特别是一些部属高校仍然继续沿用预算外资金的概念，停留在财政专户的管理上。本文试剖析高校不愿接受非税收入概念的原因。

一、政府非税收入改革的必要性

（一）非税收入的概念

政府非税收入主要指除税收以外的一切收入。换句话说，是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力和信誉、国家资源和资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。

（二）非税收入与预算外资金的关系

通过比较非税收入和预算外资金两者涵盖的范围，可以看出两者之间的区别与联系：非税收入管理范围包括专项收入；行政事业性收费；罚没收入；国有资本经营收入；国有资产有偿使用收入；其他收入等。而预算外资金管理范围则包括法律、法规规定的以及国务院或省级人民政府及其财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费、基金和附加收入等；主管部门从所属单位集中的上缴资金；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金；其他未纳入预算管理的财政性资金等。

从以上内容可以看出，预算外资金所包含的内容仅仅是非税收入内容的一部分。从性质上来讲，两者都是政府收入，均属于财政性资金，但非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类，而预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类，因而非税收入对资金的定性更为准确、合理，更加符合公共财政改革的要求［1］。

（三）预算外资金概念将日渐淡化直至消失，非税收入最终将替代预算外资金

有学者认为，用非税收入管理替代预算外资金管理是取消预算外收入的途径和手段，如财政部财政科学研究所综合政策研究室主任余小平认为，非税收入的管理会替代预算外资金的管理。根据余主任的分析，预算外资金在各个部委或地方财政账下自行运转，不受中央或者财政部掌握和统一管理，私设小金库、自收自支形成了预算外收入，多年来在征收、分配、使用和监督上存在诸多弊端。而各项非税收入有财政专户存储，财政部易于管理，人大监督也不会太困难，明显优于预算外收入。中国社科院财贸所研究员马蔡琛也认为，非税收入更多是用来取代预算外收入这个概念。因为非税收入横跨了一般预算收入（行政收费)，基金预算收入（政府性基金)和原有的预算外收入。马蔡琛说：“十几年前，中国就提出取消预算外收入，但经过十几年的努力，仍未实现。如今通过非税收入逐渐淡化这个概念，长此以往，在统计口径上，若干年后就没有所谓的预算外收入的概念了。我个人理解，我们在通过没有预算外资金的统计的这种方式，终于可以取消预算外收入了。”［2］

二、高校推行非税收入改革的“瓶颈”

既然政府实行非税收入管理取代预算外资金收入管理是今后发展的必然趋势，那么为什么仍然有相当数量的高校对这项改革持怀疑态度，消极对待此项工作的开展呢。原因可能在于：

（一）多年来高校一直存在预算外资金是单位自有资金的思想

预算外资金的缺点就是它不受中央或者财政部掌握和统一管理，而是在各个部委或地方财政账下自行运转，私设小金库、自收自支都形成于预算外收入，多年来在征收、分配、使用和监督上存在诸多弊端。预算外资金管理上的漏洞，使得众多高校一直存在着预算外资金是单位自有资金的错误思想。

（二）采用非税收入短期将给高校带来一定的负面影响

上缴范围的扩大使学校资金向财政高度集中，从而使学校能调控的资金量继续减少，运行成本继续加大，削弱了学校资金管理权和自主权，不利于学校对往来资金和代管资金的合理调配和管理。

（三）一些地方征收部门征收管理不规范

少数地方的高校利用政府投资建设的基础设施和财政供养的教职员工，联合办学或出资成立民办学院，高校分成收入数额巨大，却按民办学校收费管理，没有上缴财政，由学校自行分配，造成国家收入的极大流失。又比如，一些高校的公房出租收入、培训收入、联合办学收入等都没有上缴财政，成为部门福利的隐性收入来源，其管理范围过窄的问题十分突出，亟待规范。

（四）高校对非税收入改革未给予积极响应的深层次原因

其一，改革的渐进性使得非税收入改革在各地、各高校推行力度不同，除财政部以外其他政府主管部门改革推行进度明显滞后。非税收入改革在全国各地推行力度不一致，有些地区的一些高校对今后预算外收入将逐渐淡化直至取消的趋势心里明白却不予理会，或持观望态度；在某些经济不发达的地区，一些高校可能连什么是非税收入都搞不清楚。

各级财政部门是政府非税收入征收主管机关，应保证地方代收的中央政府非税收入或中央分成的政府非税收入及时足额上缴中央财政。因此，加强对政府非税收入征收工作的监督管理是各级财政部门的主要工作内容和主要任务。而其他行政部门如教育部，直至2008年1月10日《中央部门所属高等院校非税收入收缴管理暂行办法 （讨论稿）》文件颁布以前，部属高校的年度预算、年终决算报表等编报口径和数据仍然强调的是预算外资金管理。

其二，既得利益者的抵触情绪使人们在某种程度上形成了“路径依赖”。规范非税收入是当前从中央到地方的财政改革重点，它的最终目标是将全部的非税收入都收归国库，纳入预算。但是这一目标和深化“收支两条线”管理改革牵涉到各部门的利益调整，加上很多历史遗留问题积弊很深，很可能会遭到一些部门的抵触。因为此项改革可能牵涉到了一些国家主管部门和高校在原有制度下享有的既得利益，导致这些部门在思想上存在一定的抵触情绪，为改革的推行带来阻力。如实行改革前财政资金一旦拨付到部门和单位，就基本上脱离了预算硬约束，各行政主管部门、各高校领导可以自主使用财政资金，从中获取利益。他们往往担忧改革将使这些既得利益不复存在。

其三，各地区、各高校对不同收入重视程度不同，财务管理水平高低不一，存在不同程度的国有资产收入流失现象。各高校通常比较重视学费、住宿费等行政事业性收费的收缴工作，对其他收入的管理却没有引起足够的重视。这里其他收入主要指的是固定资产变价收入等国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入或国有资本经营收益等其他教育收入。这些收入以预算外资金收入的形式作为学校的自有资金使用，导致了相当数量财政性资金游离于财政管理之外。

三、高校实现非税收入规范化管理

（一）从根源上解决高校预算外资金管理模式弊端的途径和手段

目前高校纳入预算外资金管理的经费有两类：一类是财政性预算外资金，指国家有关单位拨款由学校代管的经费，如国家自然科学基金等；另一类是非财政性预算外资金，主要是高校各部门通过办学、科技开发、经营等渠道创收或接受社会捐赠的款项，这部分资金就是学校预算外资金的主要组成部分。国家对高校预算外资金的管理没有严密的制度加以规范，是高校经济类案件产生的根源。部分高校预算外资金管理呈现出复杂、混乱无序的状态，尤其是收费、变相收费主体过多，收费依据不充分，费用收取和使用过程不规范等，为贪污、腐化埋下隐患。而高校一旦实行非税收入管理后，将从根源上解决以往预算外资金管理模式所带来的弊端，从源头上治理和预防腐败，促进经济社会和谐发展。

（二）促进学校不断加强预算、收费及票据管理，进一步提高财务管理水平

1.非税收入改革能强化高校预算管理控制，真正提高资金使用效益。部门预算虽然执行了几年，但由于高校的特殊性，一直存在着校内外预算两张皮的现象。非税收入的改革和国库集中支付等财政政策的执行，对高校的预算管理提出了更高要求。因此，高校必须进一步加强预算管理，对预算编制的合理性、执行的严肃性、分析的科学性、考核的规范性等一系列环节进行控制，建立科学的预算控制体系，及时分析和控制预算执行差异，使得预算的编制和执行不断趋于科学合理，真正达到财政改革的目的。

2.非税收入改革将进一步规范高校收费行为，加强票据管理，提高财务管理水平。国内学者普遍认为，收费多少与单位利益直接相关，因而无论是行政机关还是包括高校在内的事业单位都有一种本能的冲动去多收费。在这种冲动的驱使下，越权立项、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准、搭车收费、坐收坐支、只收费不服务等现象将普遍存在。实现非税收入制度后，高校必须适应改革需要，及时调整相关校内政策，通过制定严格的收费报批制度和收费公示制度，亮证收费，让全校乃至全社会都来进行监督管理，杜绝乱收费现象；通过制定合理科学的收入收缴、支付结算流程，保障学校、院系增加收入的积极性；通过建立完善票据领购、核销手续，做好收费票据的“申购、领用、使用、核销”等环节的工作，进一步规范收费行为、加强票据管理，提高财务管理水平。

总而言之，随着“收支两条线”管理的进一步深化，政府将逐步加大对预算外资金和制度外资金清理的力度，预算外资金概念将逐步淡化，政府非税收入必将取而代之。因此，高校纳入非税收入管理是今后发展的必然趋势。高校应加强政策研究，转变思想观念，清理收费项目、加强票据管理、改变收费模式、规范收费行为，切实做好高校非税收入规范管理工作。

[1]刘金杰.关于高校非税收入规范化管理的思考[J].会计之友,2007（11）.

[2]席斯.预算外资金寿终：各省副厅级非税收入管理局筹建[EB/OL].2007-02-11.http://finance.sina.com.cn/g/20070211/11473331523.shtml

F810.43

A

1673-1999（2010）02-0076-03

郭峻（1975-），女，四川隆昌人，重庆大学（重庆400030）计划财务处会计师，重庆大学经济与工商管理学院硕士研究生，研究方向为技术经济及管理。

2009-07-13