公仆还是“公主”？

汪利娜

近年来，房价飙升，地王频现，房地产泡沫惊魂不散，让消费者望房兴叹，而公务员特殊群体享受的福利房更是让人心颤。

令人困惑的数据

自小平同志1980年代推出市场取向的住房制度改革以来，中国的住房市场从无到有、从小到大。改革缓解了多年来城镇居民几代同堂的住房短缺, 使城市城镇人均住房不足4平方米提高至28平方米；改革造就一大批“有产者”，使普通百姓第一次有了属于自己的实物资产；改革造就了一个以住房为主的房地产支柱产业，尽管任何国家不可能只依赖一个产业谋发展，支柱产业也不是终身制，但“住与行”的确是当下中国百姓最关心的头等大事，也是以消费为导向经济发展的动力源；改革给中国金融业带来了前所未有的巨变，使个人住房信贷开始进入寻常百姓家，促进了商业银行从大项目、大企业、大笔贷款向小百姓、小笔消费贷款的转变。改革更影响中国社会制度和经济制度的方方面面，给收入分配制度、土地制度、产权制度、法律制度和金融体制等带来了巨变。

然而，在住宅市场化改革实施多年的今天，仍有一些有权势的国家机关、垄断企业，靠以往无偿划拨的土地，以集资建房之名，行福利分房之实。从历年城镇住房的投资结构中，我们可以看到：房地产企业商品住宅投资占城镇住宅投资的比重，已达到了85%；从每年城镇住宅竣工面积中，商品住宅占到72%，显然，无论是从投资规模和竣工量上看，房地产开发企业供给的商品房占比在不断提高，但非市场化的供给仍占有一定的比重（图1和图2），当然这些并不都是公务员建房。但至少让人们从一个视角看到了住房供给的“双轨制”并没有彻底根除。特别是近年来,房价飙升让广大中低收入群体不堪重负。一方面让普通百姓进入住宅市场，去面对高企房价，另一方面让少数特殊群体继续享受非市场化的住房福利，对于这种“超国民待遇”难免人们要问：这是对公务员的一种特殊的住房制度安排，还是对“公民主子”的特殊安排？

福利房生成的土壤

在我国，普通百姓要想集资合作建房，拿地就是一道难以逾越的屏障。虽然《物权法》规定：所有权人对自己的不动产，依法享有占有权、使用权、收益和处分的权利，但在现行“一口进一口”地方政府垄断土地市场的格局下，城中村的土地房产是小产权，农村的集体建设用地不能按农民的意愿进入市场流转，城市的土地虽为国家所有，即全民所有，但事实上的所有权却是地方政府所有、权势大政府机构占用使用者所有，这就是中国多年计划经济、行政等级制度遗留下来的弊病和改革路径依赖。

在北京和许多地方，一些政府机构在计划经济时代靠划拨无偿获得占有大量土地，即便在今天中直机关每年也有住宅用地规划和指标，且多采取了无偿划拨或成本价的方式，许多用地是打着科研用地、非居住用地的招牌获得的，但一转手改变用途，就成公务员的住房用地。京城各理想地段深宅大院内的单位楼宇、高档住宅就是最好的佐证。在北京，中直机关有为公务员集资兴建“经济适用房”的做法，上行下效，省直市直地县政府就更是“八仙过海、各显神通”了，为公务员提供“两限”房、经济适用房有之，以经适房之名兴拿地建官员别墅也有之。

此类案例频频在媒体上曝光，对此审计、主管部门也不是不察，建住房[2006]196号《关于制止违规集资合作建房的通知》就曾措词严厉：“严禁党政机关利用职权或其影响，以任何名义、任何方式搞集资合作建房，超标准为本单位职工牟取住房利益。”“集资合作建房必须符合土地利用总体规划和城市规划，列入当地本年度经济适用住房建设计划和年度土地利用计划，其建设标准、优惠政策、供应对象的审核等要严格按照经济适用住房的有关规定执行”。其实，还是给公务员开了一个后门，允许他们继续享用廉价住房。这里面存在着利益博弈、暧昧的悖论不说自明。

在中国，公务员就工资而言至少也算是一个中产阶级，是社会主流群体的一部分，如果省长、市长、中产阶段都买不起房，那让老百姓怎么能买得起房子。显然，不是公务员的住房制度出了问题，就是中国的住宅市场出了问题。有人说是丈母推高了房价，我想公务员不买房还可享有物美价廉的住房才是问题的症结所在。

福利房利弊解析

简单的否定政府机构为公务员兴建经济适用房，可能也略失公充。因为，公务员也是人，也需要“住有所居”。且人们还能列举出诸多“国际惯例”，如德国是为公务员提供住房补贴和周转房的，美国公务员住房政府也是有特殊政策的，当总统的可以入住白宫，当议员也有住房津贴。但故事只说了一半，德国是一个发达市场经济国家，并带有浓厚的福利主义色彩，表现在普遍性住房保障制度方面，不仅官员有住房补贴，大学生和社会的弱势群体都享有住房补贴，政府为个人购房参加住房互助储蓄的提供奖励资金，且各国普遍实行官邸制，克林顿卸任后还得自己到纽约去买房子。因此，各国的国情不同，政府的财力不同，政策取向也不同。因此，国际惯例也要因地制宜、因国而异的。

中国是一个发展中国家，住宅市场仍处在以自住需求为主、改善和投资需求为辅的发展阶段。中国的城市化还远没有完结，人均GDP也才刚过3000美元，我们的经济实力与人均GDP4万多的发达国家相比仍相差甚远。在此时让房价疯涨、“超英赶美”可能会加剧资产价格扭曲，从而加剧国民消费结构的扭曲和资源配置的扭曲。当一个社会企业和个人都一门心思地靠房地产投资投机致富，而不愿意将有限的资源用于创业，靠实体经济的发展去致富，那么，这种投机炒作之风将使中国的住宅市场失去健康发展的基础。面对房价的疯狂，政府的职责应去规范住宅市场，优化结构，增加可支付住房的供给，而不是给公务员“超国民待遇”。

在新的市场环境下，为公务员提供福利房，其弊端也是显而易见：一是影响政府的公信力。时代变了，我们不可能要求现代人像老一辈执政党人那样吃苦在前、享受在后，但新时代对政府的公信力和执政能力要求更高，如何以人为本、以民为本，科学发展、和谐发展向执政者提出了更高的要求和考验。特权特殊待遇过多会影响公务员作为人民的公信力。二是形成新的收入分配不公。中国是一个发展中国家，但收入差距以基尼系数来算已达到0.46,已超过了美国。中国人均刚过3000美元，却步入世界奢侈消费大国的行列。如果说以往的收入分配差距扩大，主要体现在工资收入上，现如今，房产和其他资产型收入对收入差距的影响比工资的收入要大得多。一个公务员在北京四五环内拿到一套100平米物美价赚的住房，那价值就是300多万，且一些公职人员，在政府机构和国有企业之间多换几个岗位，拿到的房子可能就不止两套三套。一个工薪阶层一辈子才赚多少钱？在一定程度上，当前收入差距的扩大与住房体制改革的“双轨”制和官本位不无关系。这也就难怪当下大学毕业都愿意进国家机关当公务员。一个公务员岗位成百上千人争抢，其最大的诱惑不是工资而是福利和安全。这也就难怪中国出不了比尔·盖兹这类创新型人才。人人都想靠纳税人的钱过安稳的日子，谁来为这个社会生产和创造呢？由此带来了收入分配扭曲难道不值得我们反思和警醒吗？

三是寻租创租行为泛滥和滋生腐败。许多老外搞不懂中国房价上涨的动因，按国际上通行的租售比和房价收入比来算中国人的购房的可支付能力，然而他们忽略了中国的国情，人们“买房出租长线投资与买房出售短线投机”是不一样的，人们“有房产买房子和无房子去买房子，其可支付能力也是不一样的，前者靠的是财富的积累，后者只有收入现金流。而一些公职人员和国有垄断企业，手中掌控着公共的权力，掌控着大量的资源，具体包括社会资源（对资源配置的政治影响力）、自然资源（土地使用占有）、物资资源（住房）和金融资源（贷款和股票），这些原本是为人民服务的资源，也可在利益的驱使下成为为自己、为少数人谋利的资源。也许正是这种靠资产致富的诱惑催生了公务员及垄断行业住房消费与分配中的腐败，加剧了不同部门、企业寻租和创租行为，由此带来实物资产占有与分配的不公，是我国转型期收入差距扩大不可忽略的因素，也是社会安定和谐的一大隐患。

改革可选择的方案

为遏制房价上涨过快，并妥善解决公务员的住房问题，首先，应严格限制政府部门、垄断行业和单位的自建房分房等非市场化行为，任何单位将以往靠行政划拨获得的土地转为居住用地时，应按市场价格补交土地出让金和土地增值税，因为土地是全民所有，少数人的无偿占有，低价占有，其实质是侵占了全体国民的福利。还应限制单位自建住房的建筑面积、标准，防止非市场化的住房供给扭曲住宅商品化的改革基本取向，形成新的收入分配不公。其次，大力发展公共租赁房，公共租赁与廉租房的最大区别在于：可以向住房困难和暂时买不起房的广大中低收入群体提供。公务员公寓或公务租房住，可以对改变我国住宅市场因“只售不租”带来的结构性扭曲，对优化市场结构产生试范效应。再次，让公务员进入住房市场，按市场等价交换原则购买和租赁，可以让公职人员更好的了解民生，体恤民情，准确把握市场脉搏，包括：住房的供需现状、国民可支付能力、市场秩序、信息可得性、透明度，交易的便利和产权的保护等，为政府出台规范住宅市场政策法规产生积极影响，使政策更有的放矢，对症下药，提高其的有效性。只要公务员与国民同甘共苦，我们相信“面包会有的、房子也会有的”。