大部制改革两年回头看——访中国人民大学公共管理学院教授 毛寿龙

本刊记者 凤鸣

国务院机构改革方案已经出台两年了，此次行政机构改革框架已现。承担此次政府机构改革宏观层面课题研究的是中国人民大学公共管理学院的专家毛寿龙教授。改革已过两年，当初的设想和现在的成效是大家都关心的。为此，本刊记者专访了毛教授，让专家为我们点评一下他眼中的“大部制”。

记者：毛教授，身份和职能的改革一直以来都是政府体制改革的重点，请您回顾一下中国近年来的体制改革之路。

毛寿龙：改革开放三十年，从1982年开始，每隔五年均开始一场精简机构和裁减人员的改革。这一变革可以说构成了中国政府体制改革的重要内涵。在1992年以前是“摸着石头过河”，之后确定了搞市场经济就确定了改革的整体思路，到了2003年十六届三中全会为市场经济体制提出了一个非常清晰的发展思路和框架，也给政府体制改革提供了一个非常清晰的思路，可以说已经是驾着船过河或者架着桥过河的阶段了。这是改革开放三十年来五届政府所推动的治道变革。

客观地说，政府改革正是在这些加加减减中不断前进的。一些机构虽然不能说根本理顺，但是基本上理顺了。中国政府机构整体有了一个调整，取得了很大的成就，但是仍有很大的调整空间。成熟的发达的市场经济国家政府部门一般就十多个，而中国国务院序列部门就二十八个，还有总局、部级事业单位等等，共达六十六个之多。每做一件事情机构太多，结果每做一件事情就涉及到三、四个部门，只要是五六个部门就必须找人去协调，每办一件事情都要设一个协调。还有不少是历史遗留问题，计划经济向市场经济过渡还未完全“过干净”，不少市场经济部门还有计划经济的习惯思维，进一步改革存在相当的难度。国家要减少层次，关键在于调整内部组织结构，要实现决策集中、强有力的执行和有效的监督三者相协调、相分开。其中，决策层建设非常关键，要组成专家顾问班子，不能只找院士来当花瓶，要找各领域的专家作为政府雇员来聘请，有待遇、要负起责任。事情决策下来，要有强有力的执行团队，要确定考核机制，由监督机构来考核，一旦无用、无具体目的就取消。因此，要把内阁部门这个层次厘清楚，厘到十七八个还有很长的路要走。

记者：毛教授，您觉得此次国务院机构改革的目标和深层次原因是什么呢？

毛寿龙：大部制宏观的目标就是希望整个国务院的层次能够减少，数量能够减少。因为国务院本身有28个部门，还有其他各式各样的局、总局、部门、办公室协调机构，还有六七十个部门，很多机构，办一个事情的时候一下子会牵扯到好几个机构，这个时候必须新设一个协调机构，还会增加新的协调层次。所以我们说从横向角度讲，从部的层次，就是人代会选的国务院组成部门或者是序列部门理想的目标是能精简到20个以下，这还要看具体的情况。

一方面横向的数量减少，纵向的数量层次减少，变化三级部门体系再加一个国家的整个国务院领导层，这个领导层就是总理和副总理，再加各部部长，然后下面有十几个部门。当然除此之外，可能还会有直属管理局，但是他们主要是执法机构和业务部门，往往是专业性很强，政治性不太强，不需要总理天天开会，也不需要每天跟总理碰头，处理当前的紧急事情的这些部门，实际上我们有新的机制去解决那些问题。这是大部制基本理想的目标。

理论上，三级管理再加上核心领导层是最理想的。而目前我们的政府是处、司、部、国务委员、副总理、总理——六级管理，国家行政区划也是六级：省、地、县、乡、镇、行政村。六层过滤，什么水都变成矿泉水了。层层上报，报到六级以后，多么具体的事都变成虚化、抽象的了，高层说很原则、很抽象的虚话，一线官员和基层政府就可以为所欲为，处长、县长就可以‘统治’中国了。层级多，使得国家权力下沉，监管困难。因此，国家要减少层次，每星期总理开国务会议，参加的部长人数要少，就要大部门制。如果部门数量不减少，层级也就不能减少。实际上，我国如果不进行大部制改革，就不可能再精简机构。

此次改革的重点，关键在于调整内部组织结构，要实现决策集中、强有力的执行和有效的监督三者相协调、相分开。其中，决策层建设非常关键，要组成专家顾问班子，不能只找院士来当花瓶，要找各领域的专家作为政府雇员来聘请，有待遇、要负起责任。事情决策下来，要有强有力的执行团队，要确定考核机制，由监督机构来考核，一旦无用、无具体目的就取消。

记者：毛教授，此次改革中，您承担了政府机构改革宏观层面的课题研究，您觉得方案中有哪些是今后改革的难点？

毛寿龙：最难之处在于利益博弈。我国在改革中宏观和微观往往脱节。政府机构改革往往有很强的宏观动力、宏观认识，但缺乏微观的力量支持。我们还不清楚一旦合并，微观上哪些地方会出问题。一旦宏观改革完成了，宏观动力就不足了，微观办事情的压力越来越大。而我们通常的方法是办一件新的事要增设一个新的机构、配备新的人员、新的组织、给以相当的权力，这样微观又会扩张。微观这种扩张动力在改革的时候体现不出来，而往往会在改革完成之后体现出来。而且，一旦合并，各项工作会否受到影响，都是需要深入思考的专业问题。

此外，我们在技术上的很多做法还不足以支持改革。大部有利于政府内部各个部门的决策、监督、执行相协调，相对分离内部管理机制的变革，也有利于整个部，或说国务院层次决策上的科学化、民主化，都容易，大部制从组织上来讲是关键的一点。这次还是过渡，不可能一下子一步到位，所以大部制的改革还涉及到相当其他部门的改革，这种相对独立的机构应该说没建设好。尽管有这么多困难，但是不走出这一步更不行。改革不能等着万事俱备才做，总有一个协调运作的过程。

大部制改革让人感觉好像这个部门的权力越来越大，怎么样约束管理它，的确有这个问题。另外一个角度上，这也是一种误解。因为大部门体制也是体积上比较大，并不是说管的事多。因为它体积比较大，反而管的事少一点。

但是分散在三个部门的权力更大，三个人做事，六只手抓权，现在一个部门可能两只手抓权。当然另外一个角度来讲，大部门体制合并以后在于内部管理机制的问题，比如决策权，实行科学决策、民主决策。因为过去的行政决策往往依赖于下级提供的信息，往往体现执行方面的考虑，所以很多改革很难推行下去，很难打破部门利益和偏见。

没有实行大部门体制，使得决策资源非常分散，都分散在每个行政的层次中，每个行政组织都在做决策。在这种情况下，决策资源一分散，结果是任何政策一出台，都带有明显的行政化色彩，而不是公共决策。公共决策有一个特点就是要聘请很多专家，聘请各个利益的相关人士从民主的角度支持决策。行政化决策体制也使得政府很多部门的权力没有边界，很多权力看起来高度集中在某个部长手里，但是实际上是沉淀在一线的官员手里。

比如我们的经济体制改革要到位，什么是经济体制改革到位呢？就是国有企业跟各个部门的关系是没有的，还有各个部门本身靠财政投入，自己不会从事经营性的行为，也不会通过经营性的行为给自己发放福利，不存在这样的问题。中介组织是市场的中介组织，而且是和市场靠近，不是和政府靠近，否则中介组织往往成为政府预算外收入的另一方面，包括搞培训等政治行为，甚至扭曲了，把中介组织当成自己的二政府。

还有事业单位改革不成功大部制的体制也很难。因为大部制的体制本身还有各种各样的事业单位，每个部都管着很多事业单位。这些事业单位如果不实行政事分开，让它有一个独立的运作机制，大部制体制也很难。因为一家有一百多个事业单位，另一家有一百多个事业单位，加起来有三四百个，那怎么管得过来。所以它有很多的改革条件。

但是另外一个角度讲，真正要实现政事分开、政企分开要有很多东西，如果不施行大部制也不可能。就像1998年加入WTO要精简政府的经济管理部门，你不把那些部门精简，那些领域的计划经济体制就很难改革，市场化很难实现。在目前现有剩下的部门中，如果不对它进行合并，不对它实行大部门体制，它要适应市场经济需要，建设服务型政府、法治型政府也有很大的困难。实际是通过职能转变给大部制创造条件，同时需要大部制改革为政府职能转变创造条件。

记者：这是大部制改革过程当中所面临的阻力之一吧。我们也从资料上看到，机构改革在我国起步已经有一段时间了，从82年开始已经有过五次了，请您为我们介绍一下在这五次过程中有哪些成效、经验、教训，有些什么特点呢？

毛寿龙：这次我们说大部制改革，实际还是行政体制改革的一部分。大部制改革在十七大报告中说了尝试大部门体制改革，所以大家都觉得这次改革的标志是大部门体制，过去实际也有类似的情况，我们说机构改革，实际是行政体制改革的一部分。

政府机构改革一方面以职能转变为基础，另一方面也是通过机构改革促进职能转变。目前，政府机构职能转变仍有难度，需要基于各领域事业单位的改革，进一步实现政事分开，与机构改革相互推进。

全国两会是一个组织变革的机会。1982年人事制度正常化是一个台阶，1978年以后，物资市场化是一个台阶，1992年以后价格市场化是一个台阶，1998年把一些计划经济部门撤掉了又是一个台阶，2003年进一步巩固了1998年以来的改革成果。2008年将是一个重要的台阶：大部制改革如果能够尝试成功将是一个很重要的进步，公共服务领域里会因此出现政企分开、政事分开、政府和行业组织、市场中介组织分开。

记者：大部制改革将会牵动哪些政治领域的体制改革呢？

毛寿龙：应该说包含政府管理体制改革，实际上也可以为职能体制改革提供基础。比如政府要法制化，建立服务型政府，包括政府职能转变。另外，从人代会的角度来讲，要充分发挥人代会立法的作用。政府各个部门科学化、民主化，实际也可以为今后的决策立法奠定更重要的基础。实际国务院法制办都在为人代会做工作，各个部门都在立法，包括行政执法，有些像行政仲裁履行的就是司法部门的工作。

还有一方面，来自利益相关者的支持。跟谁的利益有关，即使认识不到，他都知道维护自己的利益。如果这项政策符合老百姓，符合国家发展的利益，这项政策出台是可以得到大多数人的拥护。

世界上成熟的发达国家，政府部门一般只有十多个，比如美国、英国、德国等，普遍呈现“机构数量较少，职能范围广泛”的特点。它们的一些大部门可能下辖20多个执行机构和几十个咨询委员会，管理范围几乎涵盖所有相关或相近行业。但我国仅国家部委就有28个，有副部级的部，正部级的总局，还有一些临时设立的领导小组、办公室等协调机构。部门林立，业务存在很多交叉，相互协调很困难，在进行国际交流时也显得很难对等。政治上很重要的公共政策政治基础，主要还是来源于行政管理部门。行政管理部门下级的支持非常重要，一项政策出台主要是通过执行部门自觉性来支持。

未来科学决策、民主决策很重要、对职能体制改革的转变就在于公共政策的政治基础主要不是来自于执行部门，而来自于科学专家领域。决策权集中在大部里面，设立很多辅助性的机构，有决策咨询机构、决策信息系统，还有科学决策、民主决策的机制，聘请专家当政府雇员。有外部的力量进入政府机构以后，我们可以发现它的决策会具有更好的、更广泛的公共性和专业基础知识，然后再跟行政资源结合在一起。另外，实行大部制以后，我们有专门的监察机构，把执行机构进行整合，一旦这个做到了以后，很多事情不该做就不会进入决策层。应该做得也不会遗漏在决策层之外，资源不足可以投入更多的力量。

记者：此次真正实行大部制以后，我们面临的主要问题是什么？

毛寿龙：实际我们面临的问题非常多。目前来讲，基本的环境并不是很好。大部制体制改革，决策、执行、监督三者相对分离，这三者之间相协调非常困难。很多人有一种“官本位”的思想，什么叫官本位？就是官大一级压死人。大官和小官之间，小官总是听大官的，实际未必是这样。

但是要让决策、执行、监督三者之间在法律面前人人平等，在法律制度面前人人平等，要做到这一点还是有一定难度的。我们说官员权威来自哪里？真正的权威来自于决策的科学性和民主性。只有这样，我们政府做决策以后，你们执行的时候才能为大家所充分理解，而且得到广泛的支持。而不是很多决策以后缺乏民主性，一出去就被人笑话，或者说一出去人家说你好，但实际不执行，原因是它的决策过程太快，没有一个过程，没有一个足够的过程，可以让这项决策充分体现科学性、民主性，充分得到大家的拥护。

所以一般说决策过程慢，被大家接受了，在执行时就不会出现上有政策、下有对策的情况了，这种在将来做都比较难。往往有这种情况，我们在决策时企业、老百姓都不吱声，但是决策出来了大家开始反对了。我举个例子，假如北京市要禁烟，政府讨论好像没有多少人反对，但是真正出来了大家还会说，还会有人抽烟，这种情况可能会经常发生。这实际会让我们面临一些难题，就是大部制刚开始时，我们觉得可能进行得比较顺利，但是慢慢的我们发现阻力越来越大。

大部制到目前为止是一个好的想法，随着时间的推移，这个想法是不是最好的我不敢确定，起码到现在来说还是不错的。我希望实行大部制之后，我们国家能够更好地建设服务型政府，在组织效率上有所提高，促进职能转变，迈出一大步，上个新台阶。