我国政府绩效评估指标体系构建的新趋向与新要求

2010-07-27闫娟

理论导刊 2010年7期

关键词：指标体系公众评估

闫娟

（上海理工大学管理学院，上海200093)

我国政府绩效评估指标体系构建的新趋向与新要求

闫娟

（上海理工大学管理学院，上海200093)

近年来，我国政界与学界围绕政府绩效评估指标体系的构建进行了多方面的探索与研究。对我国政府绩效评估指标体系构建的新趋向与新要求可着重从以下几方面作一简单归纳总结与展望：其一，基于科学发展观的要求，充分体现政府绩效评估指标体系的科学性和全面性；其二，树立“公众为本”的绩效评估观，强化政府绩效评估指标体系构建中的公众参与：其三，注重“四大结合”，不断改进政府绩效评估指标体系设计的方法与技术。

科学发展观；政府绩效评估；指标体系构建；新趋向；新要求

当今，随着全球化与信息化的深入发展，国家间、地区间的竞争日益激烈，同时伴随着我国政治体制与行政体制改革实践的不断推进，尤其是新公共管理理论在我国的传播与应用，国内政界与学界开始关注政府绩效的改善与评估并积极借鉴西方发达国家的一些成功经验，开展我国政府绩效评估的理论研究和实践活动，努力建设绩效型政府。而政府绩效评估的核心问题和关键前提就是政府绩效评估指标体系的构建，其构建的科学与否直接关系到评估的有效性、准确性和评估本身的价值取向，对政府工作也具有强烈的行为引导功能。[1]近年来，国内围绕政府绩效评估指标体系的构建进行了多方面的探索与研究，主要集中于两方面：一是构建的方法和技术；二是构建的内容。这些探索与研究既反映了指标体系构建者不同的视角和价值取向，也体现了诸多共性，表明我国政府绩效评估指标体系正逐步走向科学化、系统化、全面化和具体化。通过对当前国内外关于政府绩效评估指标体系构建实践活动和文献资料的回顾与分析，本文尝试对我国政府绩效评估指标体系构建的新趋向与新要求作一简单归纳总结与展望。

一、基于科学发展观的要求，充分体现政府绩效评估指标体系的科学性和全面性

改革开放以来，随着我国把工作重点转向以经济建设为中心，“以经济为中心，甚至是‘唯G D P是尊’”、“重显性指标、短期指标，轻潜性指标、长远指标”的传统发展观视域下的政府绩效评估理念与评估模式曾长期居于我国政府绩效评估领域的主导地位，也从根本上决定了我国政府绩效评估指标体系构建的价值导向。如今，我们的经济是上去了，但同时也为此付出了沉重的代价，政府工作中“片面追求经济高增长”、“急功近利，盲目投资，甚至是大搞华而不实、劳民伤财的‘形象工程’和‘政绩工程”’、“忽视社会管理和公共服务”、忽视环境保护”、“忽视社会公平”、“忽视人民生活”等问题日益严重，由此导致人与自然的矛盾、人与人的矛盾、人与社会的矛盾不断加剧，同时也对政府职能的转变和能力的提升带来了负面影响。而这些问题和矛盾，追根寻源无非是发展观和政绩观出了问题，是政府绩效评估指标体系这个“风向标”出了问题。因此，要想从根本上解决这些问题和矛盾，就必须彻底转变传统发展观视域下那种错误的发展观和政绩观，尤其是要在科学发展观的统领下，重构政府绩效评估指标体系，以引导各级政府及领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观。

对此，党中央也及时提出了科学发展观即“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，尤其提出要“建设生态文明”、要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”等，对生态环境及民生等的重视上升到了一个新的战略高度，这为重构我国政府绩效评估指标体系提供了机遇，也提出了要求。一方面，科学发展观要求各级政府及领导干部要树立新的正确的政绩观，要求政府工作要经得起实践、群众和历史的检验，这为当前政府绩效评估指标体系的构建提供了科学的依据和明确的价值判断标准，也对政府工作起到积极的导向或推动作用；另一方面，如何将科学发展观的原则要求变成具有实际可操作性的科学、系统、全面和具体的政府绩效评估指标体系，强化各级政府及领导干部基于科学发展观视域的绩效意识，将科学发展观真正落到实处以引导政府管理和创新，也是当前亟待研究和解决的一个问题。

近年来，我国诸多专家学者也围绕如何构建新形势下基于科学发展观要求的政府绩效评估指标体系进行了积极而努力的探索，取得了显著成果。虽然视角不同，表述各异，所包含的具体范围也有所差别，但基本都涵盖了经济发展、政治民主、社会稳定、公共服务、环境保护、人民生活等方面，充分体现了由单一的经济绩效评估转变为以科学发展观为指导的全面的多元综合指标评估的趋向和要求[3]，也体现了对潜性指标和长远指标的重视。与此同时，我国各级政府也按照党中央的指示并根据自身实际情况积极探索，并不断开拓创新，纷纷出台体现科学发展观要求的政府绩效评估指标体系，尤其是把环保、民生等纳入干部考核指标体系且放在了更加突出的位置，从偏重经济建设考核向注重经济、政治、文化、社会、生态等全面考核转变，以引导各级政府及领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观。无疑，这将对更加全面、客观、科学地衡量政府工作、考核干部具有举足轻重的关键作用，并将会不断激发各级干部贯彻落实科学发展观的积极性和主动性。

二、树立“公众为本”的绩效评估观，强化政府绩效评估指标体系构建中的公众参与

过去相当长一段时期，我国有些政府部门和公共管理者在履行公共管理与服务职能时，其价值取向不是“民本位”，而是“官本位”和“政府本位”，由此致使实际工作中的官僚主义、形式主义日益严重，“形象工程”、“政绩工程”屡禁不绝且愈演愈烈，背离了执政为民理念，阻碍了政府绩效提升。而且，我国传统的政府绩效评估基本上采用内部评估模式，即上级政府评估下级政府，或政府部门间相互评估”。这种评估容易导致评估结果失真，遮丑护短，缺乏公允性，这也是政府“内部性”的具体体现。

近年来，伴随着以公共服务为价值取向的政府管理职能变革逐步演进成为不可逆转的世界潮流，新公共管理理论所主张的“服务及顾客导向”理念及新公共服务理论所倡导的民主、责任和服务”理念，逐渐渗透于我国公共管理活动之中，成为构建“服务型政府”的核心指导思想，也为我们提供了一个认识政府绩效评估的新视角，对我国政府绩效评估的理论研究和实践操作有着重要的启发和借鉴意义。政府部门不仅要对上级负责，更重要的是要对公众负责，形成上级自上而下的监督和公众自下而上的监督相结合的绩效推动机制，强化政府部门的服务意识，且将公民满意度作为衡量政府工作的最终标准。尽管大部分公众确实不具备政府绩效评估的专业知识，但作为政府行政行为的具体感受者，对政府工作绩效最有发言权；而且，公众对政府工作过程和结果的评估并使之透明化和公开化，有助于增强政府与公众的良好沟通，及时发现政府工作中的问题，从而促进政府有针对性地改进工作、提高绩效，增强公众对政府的信任度；同时，这也有利于密切政府与群众的血肉关系，也有利于提高广大民众的参政水平，从这个意义上说，它既是加快政治文明建设的一个重要标志，也是和谐社会建设的一种重要途径。因而，新时期，我们要确立以公众为本的绩效观念，强化政府绩效评估指标体系构建中的公众参与，增强公众评估主体地位，这也是科学发展观的具体体现和要求。[2]

当前，随着我国政府改革进程的深入特别是建设“服务型政府”及政府绩效评估的积极推进，我国各级地方政府也开始积极借鉴西方发达国家政府绩效评估的理论研究成果和成功实践经验，注重公众对政府的评估(主要包括社会公众和独立的第三方评估机构的评估)，探寻政府绩效外部评估模式。如今，公众对于评议政府已不陌生，对政府的工作能力及工作作风等进行评议已成为公众的一项权利，公众满意度指标已成为政府绩效评估指标体系的重要组成部分。一些地方政府在构建政府绩效评估指标体系时，也比较尊重民意，特别是对一些公众十分关心的公共服务、民生等方面逐渐强化公众参与评估指标和标准的设计过程。中组部曾下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》也明确提出，干部考核要引入民意调查。十七大报告也强调，扩大干部工作民主，增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性。

然而，从目前的现实状况来看，我国政府绩效评估尤其是其指标体系构建中的公众参与虽有所加强但仍显不足，公众参与机制尚处于初创期或不成熟期，且存在诸多障碍与问题，如：相当多的政府部门和公共管理者在某种程度上还存在着“官本位”和“政府本位”的思想观念，推行公众参与的积极性和诚信度不够；公众参与机制设计上缺乏科学性和规范性，加之可操作性的配套措施不强，使一些参与制度大多只是停留在空泛的原则上而难以被具体实施；第三方评估机构的“自立性不强、自治程度较低”使其没有能很好地发挥其作为重要社会参与主体的作用，同时也使社会公众的参与失去了重要的组织依托和实现途径；社会公众参与政治生活及政府管理的积极性不高，或可说是缺乏参与意识甚至政治冷漠，且参与能力也不强，对整个公众参与机制的信任度也很低，这已成为中国政治民主化进程中的一个严重障碍，也是政府绩效评估顺利有效推行的重要阻碍因素。[3]

总之，树立“公众为本”的绩效评估观，强化政府绩效评估指标体系构建中的公众参与，已是我国政府绩效评估指标体系构建的一个新趋向与新要求。这就要求政府要极力培育和扩大公众权力，调动公众的参与积极性，增强公众的参与能力；而且，关键要看如何细化与落实，尤其是要通过精心的制度设计与安排切实落实公众的知情权、参与权、表达权和监督权，这将是一个长期探索的过程。

三、注重“四大结合”，不断改进政府绩效评估指标体系设计的方法与技术

1．定性指标与定量指标相结合。一个科学、完整的绩效评估指标体系，应该是定性指标和定量指标相结合。一方面，政府部门在进行公共管理、提供公共服务时，管理目标相对复杂，公共产品具有产品形态特殊、价格缺失和要素独特的特点，使得相当一部分管理与服务绩效难以简单计量，只能用定性的方式加以确定与描述。另一方面，为了提高政府管理过程的科学化和规范化水平、实现绩效标准的刚性化，政府绩效目标的设定与指标体系的构建也要强调定量化的重要性。但同时，我们也要看到且必须提及的一点是，近年来政府绩效评估中产生了“过于强调量化”、“单纯追求量化”及“为了量化而量化”的偏差，引发了政府行为的错误导向，甚至出现了屡禁不止的“政绩工程”、“形象工程”、“数字工程”等现象，不仅使政府绩效评估流于形式，还劳民伤财，使政府失信于民，严重影响了政民关系。因而，为了科学、完整地反映政府绩效，定性指标与定量指标的结合是非常必要和重要的，且关键是要找到和落实定性指标和定量指标各自适合的考核点，以保证其可操作性。

2.过程指标与结果指标相结合。进入到信息化社会和知识经济时代以后，政府面临着复杂多变的环境，关注过程、铁板一块”的规范化管理日益成为瓶颈。于是，近年来西方国家政府绩效评估纷纷引入“绩效契约”的形式，甚至提出放松管制”、“弹性管理”，绩效评估更加侧重于“结果导向”。在西方国家“结果导向”理念的支撑下，针对我国政府部门长期以来重办事过程、轻办事效果的现象，我国当今的政府绩效评估实践也强调重视实际业绩和工作效果。当然，理论上讲，这种“结果导向”的绩效评估对于提高政府工作绩效、促进绩效预算起到改进公共资源配置效率的作用以及避免政府因过于关注过程与投入而产生的劳民扰民现象，无疑具有积极的意义。但就我国目前的政府绩效评估实践看，某些地方政府绩效评估对“结果导向”的理解和运用也出现了“过于重视结果”甚或“只考核结果而不考核过程”的偏差，致使一些地方政府“为达目的不择手段”，甚至为取得所谓“政绩”而违法行政，损害行政相对人的利益、损害公共利益。

因而，为了校正这种偏差，在设计政府绩效评估指标体系时，在强调政府实际业绩和工作效果的同时，还要重视政府的工作内容、工作流程、工作方式、工作作风及其改进状况等，即综合运用过程指标和结果指标。其一，绩效评估本身是重视结果的，但是工作过程的质量直接影响到工作结果的质量，政府绩效的提高必须通过工作的改进来保障，且从某种意义上讲，绩效评估的根本目的也就是为了促进政府工作的改进，因而政府绩效评估往往是既评绩效结果也评工作改进的过程，像欧盟的政府绩效评估通用框架就是一个很好的范例(该通用评估框架包含政府工作改进和绩效结果两部分)。其二，政府部门的很多工作处于整个工作链的中间状态，不具有终端产品的意义，这也决定了政府绩效要以结果为导向，同时也需要用过程来反映。其三，与西方国家在政府组织职能、工作流程以及岗位职责等方面的规定较为健全和完善相比，我国政府管理的规范化程度还不够高，这就要求我国政府绩效评估要体现既重结果、又重过程的原则，且要通过绩效评估来促使我国政府组织职能和岗位职责的清晰界定及业务流程的再造和规范。总之，注重结果并不是不关注过程和规则，而是要在基本的规制下，充分调动组织和员工在绩效创造过程中的积极性和创造性。[4]

3．共性与个性相结合。长期以来，我国政府绩效评估活动基本上处于一种各地、各部门的自发状态，实践中存在一定盲目性，缺乏相应的法律保障，也没有形成统一化、标准化的政府绩效评估制度和规范，至于指标体系的统一化、标准化，更是无从谈起。而且，指标体系方面的术语使用也显得较为混乱，没有对相关概念术语的统一界定。这势必会影响到评估的科学性和可比性，不利于进行部门或地区间的比较评估，不利于政府绩效评估激励机制和长效机制的建立。于是，近年来，又有些专家学者倾向于从政府职能定位或作业出发，试图构建一套系统、全面且具普适性的政府绩效评估指标体系。当然，这种努力的出发点是好的，其探索也具有一定的积极意义，但我们也要看到，不同地方、不同部门所面临的具体环境会不同，也会具有不同的政府绩效基础、不同的职能重点、不同的工作过程与方法、不同的发展特色等，而这显然会使得一套“通用”的指标体系缺乏实际可操作性和科学性，也不能体现评估的公平性。

那么，这是否意味着公平性和可比性本身就是一对无法两全的矛盾体呢?当然，答案是否定的。但由此我们也可见，既要体现评估的公平性，又要体现评估的可比性，已成为当今我国政府绩效评估中一个难以解决的复杂问题，同时也是一个必须解决的迫切而重要的问题。如今，诸多专家学者也都对此进行努力探索，试图通过综合运用共性指标和个性指标及对指标权重的设计与调整来寻求一个“两全其美”的设计方案，体现评估的公平性与可比性。[4]不过，究竟如何实现共性与个性的有机结合，还有待继续研究与探索。

4.自上而下与自下而上相结合。作为单一制国家，我国在构建政府绩效评估指标体系时，无疑要首先考虑国家的发展规划及中央政府对地方政府的施政要求；但另一方面，我国地域广阔，且各地情况各异，又决定了我国政府绩效评估指标体系的构建同时也要依据各地的具体实际而区别对待、因地制宜，且同时要体现“公众本位”的价值理念。正因如此，我国需要建立与完善自上而下与自下而上相结合的政府绩效评估指标体系生成机制。

但长期以来，在高度集权的政治结构下，我国形成了自上而下压力型绩效传输体制，即上级政府拟定各项经济和社会管理目标，并自上而下将目标进行层层分解，同时生成相应的政府绩效评估指标体系，再根据完成情况对下级政府实施奖惩。事实证明，这种自上而下的指标构建方式导致了政府绩效评估中的价值严重扭曲，评估指标与其代表的公共利益之间也产生了一种人为的“误差”。比如，一方面，“公众本位”被“政府本位”所取代，公共利益导向发生偏差且易于被模糊，公众满意度也未能凸现；另一方面，地方政府陷于一种疲于奔命应付“上级评估”的境地且丝毫不敢怠慢，致使政府行为短期化，好大喜功，追求“片面政绩”、“数字政绩”甚或“虚假政绩”，这显然违背了现代绩效型政府所应遵循的办实事、务实效、求实绩的正确政绩观，也必然会扼制地方的资源禀赋、压制地方创新的积极性，从而严重阻碍地方经济和社会的发展，所取得的“政绩”也不可能经得起群众、实践和历史的检验。[2]

因而，当前我国政府绩效评估指标体系构建中需要加强的是自下而上这一部分。自下而上的指标构建方式主要表现在政府的发展规划及绩效指标要有良好的公众参与和下级参与基础，使其更加体现公众的意愿和需求、更加贴近实际、更加符合各地的实际情况。唯此，才能真正发挥政府绩效评估的激励性与改善性功能。这就要求各级地方政府的绩效评估指标体系在做到与中央的法律和政策相衔接的同时，还必须与其自身的使命和长期战略有机结合并将其作为绩效评估指标体系构建的前提和价值判断标准。至于如何使政府绩效评估指标具有良好的公众参与基础，已于上述“二、”中论之，在此不再赘述。

[1]楚德江．我国地方政府绩效评估指标体系研究现状与前瞻[J]．学术界，2008，(1).

[2]陈敬良．上海市研究生教育创新计划“公共管理开放案例库”[Z]. 2008,(11).

[3]闫娟．论我国政府绩效管理制度基础之构建[J].理论导刊，2008,(4).

[4]黄欢．专家把脉我国政府绩效评估指标体系[J]．中国人才，2008, (2).

[5]卓越．政府绩效评估指标设计的类型和方法[J].中国行政管理，2007,(2).

[6]崔述强．中国地方政府绩效评估指标体系探讨[J]．统计研究，2006,(3).

[7]王良健，侯文力．地方政府绩效评估指标体系及评估方法研究[J]．2005,(4).

[8]钱德春,黄孟州．加入世贸组织后我国政府绩效评估指标体系的构建[J].成都行政学院学报,2005,(4).

[9]钟荣．政府绩效审计评价指标体系设计[J]．陕西审计，2005,(5).

[10]范柏乃．政府绩效评估理论与实务[M]．北京：人民出版社，2005.

[11]彭国甫．应用层次分析法确定政府绩效评估指标权重研究[J]．中国软科学，2004,(6).

[12]倪星,李晓庆．试论政府绩效评估的价值标准与指标体系[J]．科技进步与对策，2004,(9).