预算民主——公共权力制约的新视角

王孝勇，郭智勇

(南京工程学院人文与社会科学系，南京 211167)

预算民主
——公共权力制约的新视角

王孝勇，郭智勇

(南京工程学院人文与社会科学系，南京 211167)

通过预算民主制约公共权力是实现社会主义公平正义的重要途径之一。国家财政来源的变化是我国进行预算民主改革的现实背景，建构人大主导型预算模式和扩大公民直接参与预算的力度是实现预算民主的两种主要路径。

公平正义；预算民主；改革

党的十七大报告明确地指出：“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务。”公平正义，是指社会的政治、经济和文化权益在全体公民之间公平而合理的分配。在当今中国，建设社会主义民主法治是实现社会公平正义的根本保证。目前我国民主政治建设、民主制度落实的瓶颈主要在微观技术层面，即如何把民主制度具体化、精细化，使民主制度对公共权力制约更具有可操作性，确保公共权力的行使时刻体现社会主义公平正义的价值观，而预算民主是突破“民主技术瓶颈”的关键点之一。预算民主一方面可以促使机构改革，调整权力体系，定位权力，实现权力与市场的良性互动；另一方面可以促进公民理解政府的行为及其特征，通过参与预算，社会各阶层展开利益博弈，发挥政府二次分配的功能，迫使权力去平衡资本的强势力量，使财富在社会各阶层相对公平分配，建立社会正常运转所必需的底线共识，实现权力与社会的良性互动。

一、预算民主的理论支持

预算民主的合理性是由预算的本质和民主的特点决定的。

1.预算的本质——政治权力的分配。现代国家是建立在税收之上，但这并不表明国家是为了税收，恰恰相反，国家以税收的形式从民间提取“金钱”是为了公共利益“花钱”,其表现就是预算。所以，在形式上预算表现为具有法律效力的财政收支计划，它是政府分配集中性财政资金的重要工具和调整、控制、管理社会经济活动的重要经济杠杆，体现着政府活动的范围与方向。实质上，预算过程中作出的资源配置反映了政治权力的分配。“虽然预算系统看上去是一门技术，但实际上它却是政治，是政治和技术的结合，而且技术位于最低层面，政治却处于最高位置。”[1]预算过程是政治过程的核心，也是权力运用过程的核心。所以,“公共预算远不仅仅是简单地分配政府资源的工作，它们还是塑造公共生活、国家制度、公共与国家关系的文化建设”。[2]

但政府在公共开支方面有两个天然的弱点：一是效率低下。弗里德曼《自由选择》一书中，建立了一个分析使用资金效率的制度分析模型：

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显然从Ⅰ—Ⅳ花钱的效率是递减的，第Ⅳ种情况效率最低，而政府运用财政恰恰是第Ⅳ种情况，所以政府花钱天然具有效率极小化倾向。二是预算规模的最大化。在传统社会，社会结构相对简单，社会的自然性极强，政治仅是少数政治精英的份内之事，政府规模与职能也极其有限。但现代社会则恰恰相反，社会结构极其复杂，政府事务日益复杂，政府活动具有无限扩张之势。政府机构一经产生在现实层面就有了自我的特殊利益，追求自我利益的必然结果是政府预算规模的最大化，必然导致政府开支的急剧膨胀和公共产品的过剩供给，造成社会资源的极大浪费，影响政府预算的效率。尼斯坎南就指出，诸如工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的输出、变革的难易度、管理官僚机构的难易度等变量与官僚机构预算最大化是正相关函数或其他密切联系。[3]

2.民主的特点。从广义角度理解民主包括两方面：一是在价值层面实现真正的人民当家作主。国家的政治性质消失，公共事物的管理由社会成员共同平等参加。二是在形式层面建立公开、公正、公平的竞争式选举制度并且真正彻底的贯彻到政治生活之中，也就是统治者在形式上可以以和平方式制度性替代。前者可视之为民主的最高版本，后者可视之为民主的初级版本。两者之结合的现实版本就是在民主的基础上建立政府并且控制政府，而控制政府的核心手段之一就是预算民主。因为“预算乃行政机构的生命之源”。[4]现代民主制度反映在政府预算领域内就是要求建立现代公共预算体制，实现预算民主。预算民主就是指政府预算在编制、审批、执行以及决算等全过程中都置于人民及其代议机构的监督之下，以确保政府预算能够实现公共责任。其实质是使行政权力运行时时处于人民权利监控之中。

二、我国预算改革的现实背景——国家财政的变迁

从政府财政的视角看，我国目前处于从“计划经济——自产国家”向“市场经济——税收国家”过渡之中，相应的，政府与人民之间的关系也在发生着变化。在“计划经济——自产国家”类型中，政府与人民的关系实质上是管理者与被管理者之间的关系。这是因为政府直接占有社会生产资料，财政思想是“国家分配论”。预算仅是国家以高度集中的指令性计划配置社会资源的基本工具之一。人民实际上被隔离在公共事务的决策和管理之外，处于被管理的地位。在“市场经济——税收国家”中，政府与公民之间是服务与被服务的关系。这是因为社会生产资料分散于公民与社会之中，公民与社会是财富的创造者与所有者。随着市场经济改革的逐步推进，我国经济结构发生改变，进而财政收入结构也随之变化，税收收入几乎等同于全部预算收入，私人部门的贡献占财政收入的比重越来越大。政府财政收入支出管理成为国家汲取收入满足纳税人需求的制度安排，公民作为纳税人更容易产生预算民主的政治诉求。

与此相适应，从上个世纪90年代，中国政府开始进行了公共预算体制改革。主要进行了一系列技术上的创新，例如零基预算、政府采购制度，国库集中支付、绩效预算等，试图通过行政层面的规范预算编制和执行来理顺财政部门与各支出部门之间的关系，这属于公共预算的“技术性”改革。随着整个国家宏观层面上从“计划经济——自产国家”向“市场经济——税收国家”过渡加快，预算改革应及时从“技术”层面上升为“价值”层面，承担起重构公民、人大、政府之间关系的重任，改变政府与公民之间“管理”与“被管理”的关系，积极建立两者之间“服务”与“被服务”的关系。实际上，无论是1994年颁布实施的《中华人民共和国预算法》，还是1995年起实施的《中华人民共和国审计法》，都已经明确了代议机构人大对政府预算的审查和监督权。《中华人民共和国预算法》第三十九条明确规定：中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。《中华人民共和国审计法》第四条明确规定：国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

三、我国预算民主建设的基本路径

基于制约预算主体不同，预算民主分为以人大为主体的预算民主与以社会为主体的预算民主，预算民主建设的路径也应当从这两方面入手：

1.进一步加强以人大为主体的预算民主，建构人大主导型预算模式。人大对政府预算的制约主要有两种方式:一是立法，通过制定与预算有关的法律规范、控制预算资金的运用。其本质是利用法律的刚性特征严格规范政府预算开支。二是直接参与预算资金过程，参与的形式主要就是审查、批准，包括在预算决策阶段的事前监督，预算执行阶段的预算资金调整的批准，以及审查批准预算决算的事后监督。而构建预算民主的中心应是代议机关预算审批权。[5]在法律规定性上，无论是西方国家，还是我国，法律都刚性规定政府预算必须经过代议机关的批准方可执行，其作用是：一方面代议机关掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而成为威慑政府的一种有力手段，另一方面通过代议机关民意的行使，表明民选代表和人民对政府的信任与主持，从而保证政府权力运作的正当性。[6]但在我国，预算活动实际运行上是政府主导型的预算模式，政府集预算编制权与执行权于一身，从而使得人大的预算监督权处于悬置地位，人大在预算编制过程中进行的预算审查实际只是一种形式上的审查或者程序性审查而不是实质性的审查，因此，应变政府主导型的预算模式为人大主导型的预算模式，使人大的审查更具实质性。具体措施是：（1）立法上，进一步完善我国预算方面的法律法规。我国《宪法》第62条第10款虽然规定了全国人大有权审查和批准国家预算和预算执行情况的报告，但是宪法未对人大在财政决策中的中心地位和具体权力行使做出严格规定，也就是说“我国人大在财政决策中的权力和地位，未能提到宪法的高度”。[7]同时应本着约束政府的宪政理念进一步修订《预算法》，把政府所有收入（包括预算收入、预算外收入、出售国有资产收入和铸币税）都纳入到人大监督范围，克服大量公共资金脱离预算约束的现状。此外应建立一套完备的预算报告制度、预算监控制度以及预算听证制度。在修法的过程中应本着开放性的精神，为每一位公民的参与打开大门。（2）机构设置上，各级人大应建立专门的预算委员会与相对独立的审计机构。这是因为预算是专业性、时效性、技术性要求极高的工作，有专门的监督机构负责监督会加强预算监督的有效性。（3）在技术上，在人代会期间应把政府工作报告、计划和预算报告分开审议，同时增加预算草案的审议时间，使代表审议可以全面、具体、深入。在预算表决方式上可以改变现行的一次性表决，实行分类表决等。

2.积极发展以社会为主体的预算民主，扩大公民直接参与预算的力度。现代公民社会的发展使政府与公民之间由传统的政府直接面对一个个孤立个体的单向度的垂直强制关系逐步演变为政府、公民和社会互动的平衡三角关系，公民以及公民社会对政府的反制力量越来越强。具体到预算领域，就是参与式预算的兴起。所谓的参与式预算，是通过政府与公民、社会之间的对话，增加预算参与度与透明度，使预算尽可能的反映社会最急需资金等投入之处，从而得到社会最大程度的支持。预算制定的过程应具有开放性，公民应充分了解相关信息，通过民主程序，使公民的意愿得到充分表达和整合。

参与式预算的关键之处在于预算透明度的大小。预算透明度包括：[8]公开政府与市场的分工，即政府的职能信息；公开政府的组织结构以及各组织的职能；公开政府的预算目标和预算编制的依据；公开政府的全部收支信息；预算过程的公开透明；对预算进行充分的说明，预算语言清楚、易懂；预算信息尽可能包含在较少的文件中，并容易为公众所获取等等。政府预算与全体公民的切身利益息息相关。因此，政府预算及其执行情况必须向社会公布，保障公众的知情权，改变预算神秘化的不正常现象。公开的内容不应只是结果的公开，审批的全过程也应公开。因为，一个官员隐瞒、侵占公共信息，实质上与私吞公共财产一样，都是对公民权利的侵犯。随着预算的公开化，新闻媒体和人民群众对预算问题的关心程度也会进一步提高，从而有利于对预算本身的监督，同时加强了对“人大监督”的监督。当然在政府预算中不可避免的有部分内容需要保密，一般涉及国家安全、国际关系、商业秘密等信息不宜公开。这是保护公共利益的一种特殊方式。当然，保密的范围应当遵循极小化原则。2007年4月，国务院发布《政府信息公开条例》，其中明确规定：各级政府的预算和决算报告是需要主动公开的“重点政府信息”，必须向公众开放并提供便利的查阅条件。值得关注的是，在今年两会上全国人大财经委副主任委员、全国人大常委会预算工委主任高强明确表示：全国人大今年强力推进预算公开，要求经过人大批准的政府预算，都要公开，其中包括国务院各部门预算。在我国公民社会不断成长的今天，公民以及社会的主体意识不断增强，监督预算的意识也日益高涨。中国民间已经出现一批推动中国公共预算改革的志愿者。

总之，在市场经济条件下，要实现公平正义，需要政府对利益分配进行强制性干预。从而实现美国著名政治哲学家罗尔斯所认为的“正义是人们各得其所应得”，即每一个社会成员都应得到与其行为相适应的合理的平等的对待。而预算民主正是确保“政府对利益分配进行强制性干预”过程中最大程度贯彻公平正义价值的重要途径之一。

[1][美]罗伯特.公共预算系统[M].曹峰,译.北京:清华大学出版社,2002.

[2][美]乔纳森·卡恩.预算民主——美国的国家建设和公民权（1890-1928）[M].叶丽娟,译.上海:格致出版社,上海人民出版社,2008:2.

[3][美]威廉姆·A·尼斯坎南.官僚制与公共经济学[M].王浦劬,译.北京:中国青年出版社,2004:37.

[4][美]肯尼思·F·沃伦.政治体制中的行政法(第三版)[M].王丛虎,译.北京:中国人民大学出版社,2005:172.

[5]闫海.预算民主:预算审批权为中心的构建[J].重庆社会科学,2007,(4).

[6]周志刚.论公共财政与宪政国家——作为财政宪法学的一种理论前言[M].北京:北京大学出版社,2005:136-137.

[7]上海财经大学公共政策研究中心.2005中国财政发展报告公共财政的信息、决策与职责[M].上海:上海财经大学出版社,2005:444.

[8]邓淑莲.预算透明衡量标准的研究视角[C]//马骏.呼吁公共预算——来自政治学、公共行政学的声音.北京:中央编译出版社,2008:122.

F812

A

1002-7408（2010）07-0042-03

江苏省教育厅哲学社会科学重大项目“公共权力制约与社会主义和谐社会建设研究”（项目编号：07SJB720005）的阶段性研究成果。

王孝勇（1974-），男，江苏徐州人，南京工程学院人文与社会科学系副教授，法学博士，主要研究方向：社会主义民主政治；郭智勇（1965-），男，江苏南京人，南京工程学院人文与社会科学系副教授，哲学博士，主要研究方向：社会主义民主政治。

[责任编缉：孙巍]