可持续发展型财政及其评价指标体系的构建

付春香

（甘肃政法学院，兰州 730070）

1 可持续发展型财政的内涵界定

财政既是政府的一项重大收支活动，又是一项重要政策工具，在保障政府正常运转的同时，财政也具有贯彻国家宏观发展战略或政策意图的政策优势，并且，也应成为贯彻国家宏观发展战略或政策意图的主要阵地。所以说，建立可持续型财政既是必要的，也是可能的。可持续发展型财政指财政在实现自身体系健全、运转有序高效、自身良性循环的同时，能够为生态、经济和社会等全方位的可持续发展提供长久支撑。可持续发展财政的内涵主要体现在：一是可持续发展财政应注重财政收入的充分性和合理性，必须在保持经济健康发展的同时培植广阔的财源；二是可持续发展财政应注重财政支出的经济效益和社会效益并重，必须从长远角度和整体角度考虑财政资金的利用效率；三是可持续发展财政应以科学的发展观和价值观为指导，必须有利于生态、社会和经济全方位的可持续发展。

表1 2001～2008年财政收入依存度

2 建立可持续发展型财政的现实背景

2.1 财政收入依存度比重过大，影响财源的后期开发

财政收入依存度指财政收入占GDP比重。从表1可以看出，我国财政收入依存度一直呈增长趋势，到2008年达到23.9%。同时，从图1可以看出，2001～2008年，我国的税收弹性 系 数 分 别 为 2.37、1.33、2.04、2.54、2.02、2.05、2.75、2.1， 税收收入的增速均快于GDP的增速，有些年份税收弹性系数接近3。这两项指标说明，近些年我国的财政收入和税收收入增长幅度都比较大，我国宏观税负相对比较高。从短期来看，税收收入的增长应当与国民经济的发展相匹配，过快或者过慢都是不正常的；从长期看，如果一国国家税收增长率长期高于经济增长率，说明经济增长的益处被政府过多的获取，可能会阻碍投资，不利于经济的长远发展。另外，按照拉弗曲线的原理，当税负超过一定点时，会影响后期财源的开发，最终导致税收总额的减少。因此，保持适度的财政收入依存度是必要的。

2.2 财政收入中流转税比重过大，不利于经济长远发展和宏观调控

长期以来，我国的税制结构基本都是以流转税类为主、所得税类为辅。2008年我国的财政收入达到61316.9亿元，财政收入的92%来源于税收，其中流转税占财政收入的58%，所得税占28%，其他税仅占6%。以流转税为主体的税制结构在实现税收效率目标上占有优势，因为商品税具有一定的累退性和易于转嫁等特点，有利于刺激微观经济主体按照市场内在要求合理配置资源、选择经济决策和调整经济行为，从而使微观效率达到最优，但由于流转税的刚性，不能随经济起伏情况自动调节税负高低，不利于经济的长远发展。因此，在保证财力的同时，适度降低流转税的比重、提高所得税的比重，充分利用所得税尤其是累进的个人所得税制度，来发挥“自动稳定器”的功能作用，缓解经济周期波动，是非

表2 近年来我国自然灾害损失及救灾支出情况表 （单位：亿元、%）

常必要的。同时，党的十七大提出了“效率与公平并重”新的发展理念和社会分配观，适当降低流转税的比重、优化税制结构，是符合国家经济社会同步发展、效率公平并重的政策目标的。

2.3 公共财政建设相对滞后，影响经济社会整体运行效率

凡属于社会公共需要的领域和事务，财政才能提供资金支持；凡不属于这个范围的领域和事务应逐步推向市场，由市场机制去调节。按照这一标准，财政支出一般包括消耗性支出、转移性支出、公共工程支出。从2002年到2006年，国家财政支出弹性都在1.2～1.8之间，说明财政支出呈现快速增长态势。但是目前我国财政支出中消耗性支出仍然相对过多，其他两项支出相对不足。以民生领域为例，在2003～2007年，我国财政教育支出占同期GDP的比重为2.6%，远低于1993年颁布的 《中国教育改革和发展纲要》所确定的2000年达到4%的目标。据统计，国际平均教育投入占GDP的比例为5.1%，其中，发达国家为5.3%，发展中国家为4%。又如医疗卫生，2003～2007年，我国医疗卫生支出占同期财政支出的比重为3.56%，比发达国家普遍低很多，如：美国（2000年）为 20.5%，德国（1998年）为 18.89%，英国（1999年）为15.41%，法国（1997年）为21.71%，可见差距之大。而我国行政管理支出占财政支出的比重，1978年为4.71%，2004年提高到19.38%，明显偏高。根据国际经验，随着经济社会的发展，行政管理支出的比重会不断下降，例如美国1902～1980年间财政支出结构中，一般行政支出由12%下降为3.5%。当前，我国的公共财政还未完全建立起来，我国经济、社会发展不同步的矛盾比较突出，这种状况对国民经济全面快速发展形成了较大障碍。

2.4 财政的 “环保”职能不够突出，不利于社会运行成本的节约

社会运行成本是多维的，其中，在财政领域，生态环境的破坏和为之支付的财政资金，就是一个重要方面。一方面，人类为了追求经济效益，破坏了生态环境或者忽视了环境保护工程，从发展实践看，会导致“贫困—牺牲环境—治理环境—社会成本加大—再贫困”的恶性循环；另一方面，财政如果缺乏很好的约束政策或者引导政策，一定程度地会造成人类对环境的过度掠夺，而一切后果却都需要财政来埋单，如近几年我国自然灾害救助、公共卫生救助等方面需求的突然加大，就很好说明了这一点。我国财政当前在“环保”方面的不足主要是两个方面。一是资金支出比重偏低。2008年中央财政环境保护支出1040.3亿元，比2007年增长33%，占财政支出2.9%。虽然环境保护支出绝对额在近几年有所增加，但其占财政支出的比重过低，而且支付的随意性过强，没有专门的资金作为保障。二是，政策约束和引导不到位。例如，在资源税的征管方面，在经济增长的评价方面，还没有产生积极的引导效应。

2.5 财政在自然灾害等社会应急方面投入不够，不利于灾后恢复重建

近些年来，我国洪灾、旱灾、雪灾、地震等各种自然灾害和公共卫生等社会应急事件频繁发生。2006年，重庆遭受了特大旱灾，造成经济损失28.7亿元；2007年8月份台风“圣帕”登陆福建、浙江、江西3省，因灾直接经济损失25亿元；2008年1月中旬到2月上旬的南方低温雨雪冰冻灾害，因灾直接经济损失1516.5亿元；2008年5月12日的汶川大地震，据专家估计损失在1900亿左右。社会应急事件既是社会治理的一部分，又是政府的一个重要责任。但我国在社会应急事件的投入方面，存在一定问题。一是资金投入不足；二是资金管理机制尚需进一步完善。如表2所示，我国自然灾害损失近年来明显增加，但救灾支出占财政支出比重却呈逐年下降趋势（2008年以为特大地震灾害，支出比重急剧增加）。同时，在财政预算、税收优惠等引导防灾机制方面，还存在许多不足支出。

3 可持续发展型财政指标体系的基本构建

依据可持续发展型财政的内涵特征，以及结合我国财政和经济社会发展实际，可以将建立如下框架的可持续发展型财政指标体系（如图2）。

可持续发展型财政总指标体系分为四个分指标体系，即财政可持续评价指标、经济可持续评价指标、社会可持续评价指标、生态可持续评价指标。其中财政可持续评价指标主要评价财政自身体系是否健全、运转是否有序高效；经济可持续评价指标主要是评价财政政策和财政活动是否能够获得足够的经济效益和长远的经济发展能力；社会可持续评价指标主要是考察财政政策和财政活动是否有利于社会的可持续发展；生态可持续评价指标是评价财政政策对生态的影响以及财政政策是否有利于维护和改善生态环境。

财政可持续评价指标又可分为三个具体指标：财政投入乘数指财政投入后带动其他资金投入总额与财政收入之比，主要用来衡量财政资金的投入效应；财政支出弹性指财政支出增长率与经济增长率之比，主要用来衡量财政支出规模与经济增长之间的比例关系；财政收入依存度指财政收入占GDP比重，主要用来衡量GDP的财政贡献率。经济可持续评价指标又可分为三个具体指标：税收弹性系数指税收收入增长率与经济增长率之比，主要用来衡量财政收入规模与经济增长之间的比例关系；投资效益系数指由该财政投资引起的国民收入增加额与财政投资总额之比，主要用来衡量财政资金的投入对国民收入的影响率；支农支出比重是财政支农支出占全部财政支出的比重，主要用来衡量财政对农业的支持力度。社会可持续评价指标可以分为三个具体指标：公共安全支出比重是财政公共安全支出占全部财政支出的比重，主要用来衡量财政在预防和治理公共安全方面的资金规模；社会保障支出比重是财政社会保障支出占全部财政支出的比重，主要用来衡量财政在社会保障方面的投入情况；科教文卫支出比重是财政在科教文卫方面支出占全部财政支出的比重，主要用来衡量财政在科教文卫方面的投入情况。生态可持续评价指标又可分为两个具体指标：自然灾害支出比重是指财政自然灾害支出占全部财政支出的比重，主要用来衡量财政在自然灾害方面的投入情况；环境保护支出比重是指财政环境保护支出占全部财政支出的比重，主要用来衡量财政在环境保护方面的投入情况。

当然，在可持续发展财政的评价中还应考虑定性的方法，主要体现在公务员素质、基础管理水平、发展创新能力与战略、服务硬环境与服务满意度、综合社会贡献等方面。本文侧重从定量指标方面对可持续财政进行评价和构建。

为了达到可持续发展财政的目标，应对我国的财政体制进行完善。首先应转变经济发展方式，加快实施“科教兴国”战略，从而优化经济制度环境，从源头上保证财政收入；其次是加强财政与货币政策的配合，促进社会经济整体协调、稳定发展；再次，通过进一步优化税制、完善增值税和所得税制度，开征环境保护税来理顺分配关系，增强财政的收入和调节职能；第四，通过规范税式支出、足额提取预备费预防自然灾害的发生、提高中央财政支农等民生性支出来完善财政预算；最后优化支出结构，提高财政资金的使用效益。另外，对于财政管理，我们应转变旧的观念，重新认识财政收支的关系，树立适应现代市场经济要求和可持续发展的财政管理思想，只有这样才能促进中国财政在长期内持续、健康、有效发展。

[1]康芒斯著,于树生译.制度经济学[M].北京：商务印书馆出版，1962.

[2]谭崇台主编.发展经济学的新发展[M].武汉:武汉大学出版社，1999.

[3]突发事件考验宏观政策协调能力[DB/OL].www.sina.com.cn.2008-5-24.

[4]殷然.对运用税收政策防灾减灾的探讨[DB/OL].www.51kj.com.cn.2007-10-31.

[5]郭代模，杨涛.论可持续发展财政[J].财政研究，1999,（10）.