温州试水“镇级市”

金勇兴

在中国城市化进程中,从建制镇走向建制市,在实践上仅处于初始阶段,在理论上尚处于初探阶段,因而迫切需要理论指导和理性推进。

2010年2月,温州市委书记邵占维在温州市强镇党委书记座谈会上提出,要“着力解决强镇责大权小功能弱的突出问题,努力把5个试点强镇建设成为镇级市”。此举作为强镇扩权中首次出现的新提法,引起广泛关注。

“镇级市”如何界定

有人认为所谓“镇级市”,也就是县辖市。这只是从行政级别的现状角度来看温州“镇级市”,那么,从这个角度来看温州“镇级市”能否从建制镇走向建制市,的确需要满足一定条件,客观上需要具有“镇级市”的基本内涵。

首先,“镇级市”应具有城市功能,而不局限于乡镇功能。在“镇级市”中,“镇级”属于行政级别范畴,而“市”属于城市范畴。目前5大强镇只有乡镇功能,虽然在保持稳定、发展经济、计划生育、公益事业等方面有所见效,但是,缺少城市规划、建设、管理等方面的聚集和渗透功能。因此,从功能来看,温州“镇级市”应具有城市功能,而不能局限于乡镇功能。

其次,“镇级市”应成为建制市,而不只是建制镇。改革开放以后,民政部先后于1984年和1986年分别调整了建制镇和建制市的设置标准。设镇只有非农业人口数量标准,设市不仅有非农业人口数量标准,而且还有国民生产总值数量标准。根据温州五大强镇非农业人口和国民生产总值来看,在经济方面,都已达到设市标准;在人口方面,有的已经达到,有的接近达到,有的尚未达到,如果将外来务工人员中非农业人口统计加入,也都已达到设市标准。因此,从设镇和设市标准来看,温州“镇级市”应成为建制市,而不只是建制镇。

再次,从城市现代化结构来看,温州“镇级市”应走向现代化小城市,在产业结构、人口结构、社会结构上都要发生根本性变化,而不只是“镇”改为“市”名称更换。

最后,“镇级市”应是相对独立的一级城市财政,是实现城市政府职能的经济基础和财力保证,能够承担起城市规划、建设、管理等公共财政投入经费支出,而不仅是“吃饭”乡镇财政。

“镇级市”不会一蹴而就

“镇级市”尚未经过论证,只作为一种新的设想而提出,引来了许多不同看法。有人甚至认为,在不辅之以大变革的前提下,镇改市无异于哗众取宠的作秀之举,除了平添几个“市长”之外,没有别的价值和意义。

当然,在没有成熟先例可以遵行的前提下,任何改革都比较艰难,“镇级市”作为一个新的设想,人们对它的认识和理解也有一个过程。“镇级市”和“县级市”一样,不能仅仅寄托于“市”的名称变化,而必须涵盖城市规划、建设、管理的职能和方式等诸多方面的改革和调整。在城市化进程中,具备一定条件后,改“镇”为“市”和改“县”为“市”而成为名符其实的城市,的确能够减小成本,提高效率,促进发展。所以,在什么条件下“镇”改“市”,是城市化进程中经济、人口、空间综合要素决定的,而不是某种看法决定的。

从城市化中经济、人口、空间综合要素来看,温州五大强镇与其县(市)驻地的镇(街道)比较也有所差异。在经济要素方面,温州五大强镇工业总产值、财政收入都超过其县(市)驻地的镇(街道)。在人口要素方面,温州五大强镇城市化率都不及其县(市)驻地的镇(街道),但是,如果将外来务工人员中非农业人口统计加入,温州五大强镇城市化率也都超过其县(市)驻地的镇(街道)。在空间要素方面,温州五大强镇人口密度也只有3个超过其县(市)驻地的镇(街道)。因此,温州五大强镇走向“镇级市”虽然已经具备一定条件,但是有些条件尚未完全成熟。

在温州五大强镇扩权改革实施方案出台过程中,许多强镇扩权改革也有初步实施,取得了初步效果。目前,在温州五大强镇中已有龙港镇、柳市镇、瓯北镇和鳌江镇所属县(市)先后出台强镇扩权实施方案。4月28日,浙江省发改委副主任、浙江省中心镇改革发展领导小组主任姚作汀一行在温州市政府召开加快发展浙江省中心镇培育小城市专题调研座谈会,姚作汀详细听取了温州市关于推进五大强镇扩权改革的情况汇报。可见,温州强镇扩权与体制创新仍处于政策启动阶段,预计2010年下半年温州五大强镇先后实施强镇扩权与创制创新试点工作可能在五大强镇中会有进一步落实。因此,温州五大强镇走向“镇级市”尚需时日。

如何理性推进

从城市化进程来看,温州五大强镇必然要走向城市。如果“镇级市”成为建制市,具有城市功能,达到现代化城市发展水平,实行相对独立的城市财政,“镇级市”的属性就是城市(建制市),而不是乡镇(建制镇),那么“镇级市”才能成为名副其实的现代化小城市。在城市化进程中,通过强镇扩权改和体制创新,温州五大强镇走向“镇级市”的主要路径是实现体制、功能、结构、财政“四大转变”。

从强镇扩权和体制创新来看,走向“镇级市”的体制转变,就是在体制上从乡镇体制转变为城市体制。尽管温州五大强镇的经济实力等方面已经达到甚至远远超过国家“镇”升“市”的标准,但它们目前还是建制镇。这种“镇不像镇”、“市不像市”的现象,既不利于温州五大强镇城市化的进一步发展,又不利于实行高效的行政管理,也不利于经济转型升级,从而严重影响了其综合竞争力的提升,也会影响整个县(市)社会经济发展。因而,迫切需要新的体制来满足其不断发展的要求,实现向城市体制转变。根据目前温州五大强镇所属县(市)区域发展不平衡实际情况,可以实行“县辖市”体制。“县辖市”体制集中了切块设市和整县设市两种模式的优点,摈弃了二者的缺点。而且“镇级市”实行“县辖市”体制后,就具备一定体制条件从行政管理为主转向社会管理为主,进而从社会管理为主转向公共服务为主。

从城市功能来看,走向“镇级市”的功能转变,就是在功能上从乡镇功能转变为城市功能。目前温州五大强镇不仅缺少城市规划、建设、管理的聚集和渗透功能,而且城镇规划、建设、管理的水平都比较低,公共服务和社会管理的能力也都比较弱,呈现权责不对等,权力小,责任大、能力弱等现象。温州五大强镇还没有自己独立的镇区的城市规划权和房产等事务的管理权,从而使得镇区规划缺乏强有力的规划保证,导致镇区建设景观有些混乱,对于日益庞杂的城市型社会管理事务力不从心。伴随温州五大强镇非农产业和事业的高速发展,必然导致社会管理事务的非农化,势必要赋予温州五大强镇城市规划、建设、管理的聚集和渗透功能,着力解决强镇责大、权小、功能弱等突出问题五大强镇走向“镇级市”,关键不在于其名称叫什么,而应看其功能是否适应城市发展需要。

从城市现代化结构来看,走向“镇级市”的结构转变,就是在结构上转变为现代化小城市结构。关于建设现代化小城市,不仅是温州提出,而且江苏省、山东省和浙江省等地也都有提出。例如,温州提出通过强镇扩权和体制创新,使温州强镇成为发展领先、功能齐全、环境优美、特色鲜明的现代化小城市。可见,这些关于建设现代化小城市的表述,仅仅是一些现代化小城市的特征性表述。从城市现代化结构来看,温州五大强镇走向“镇级市”的结构转变,不仅要在产业结构上转向第二、三产业,在人口结构上转向非农业人口,而且要在社会结构上转向工业社会或后工业社会。

从城市公共财政投入来看,走向“镇级市”的财政转变,就是在财政上转变为城市财政。温州五大强镇缺乏独立财政权,直接导致公共基础设施及其他社会保障建设严重滞后。2007年柳市镇财政总收入达到10.87亿元,但留给镇里的却只有9500万元,还不够人员工资(包括教师)和办公经费开支。客观上要求温州五大强镇按照一级财政、一级预算的要求,统筹政府财力,建立独立完整的财政预算体系,把土地、城建、治安、计划生育等各个部门取得的罚没收入和行政性收费全额纳入财政管理。一级财政,一级国库,不仅是温州五大强镇财政独立运行和行使财权的必要条件,也是承担“镇级市”城市规划、建设、管理等公共财政投入经费支出的必要条件。因此,要建立温州五大强镇一级国库,推行国库集中收付制度,从而使温州五大强镇走向“镇级市”而成为相对独立的一级城市财政。

总之,从温州五大强镇发展角度来看,强镇扩权与体制创新有利于温州五大强镇发展成为现代化小城市。把握温州“镇级市”的基本内涵,不能停留在概念认识上,而是为了通过对温州五大强镇走向“镇级市”进行基本评估,明确温州五大强镇走向“镇级市”是有一定条件的,进而在强镇扩权与体制创新中实现体制、功能、结构、财政“四大转变”。只有紧密结合温州五大强镇实际实施相应对策,才能使温州五大强镇发展成为现代化小城市。

(作者为温州市委党校教授)