推进西部地区生态环境保护的财税政策研究

2010-07-20安锦

中国乡镇企业会计 2010年5期

安锦

第三次科技革命以来科学技术的迅速发展，使得全球社会经济发展的步伐大大加快，但与此同时生态失衡、环境污染和资源破坏日益加剧，经济在榨取资源和污染环境中增长，全球的资源库减少、废污库增加。生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济社会发展的基础。建设良好的生态环境、保护自然资源，不仅关系着生态经济的良好运行，且与宏观经济的可持续发展息息相关。西部地区自然资源和地理位置的特殊性，决定了实施西部大开发战略过程中必须坚持可持续发展战略，在经济社会发展的同时注重保护脆弱的生态环境。

一、我国西部地区生态环境现状分析

西部大开发战略方面在为西部地区经济发展创造了良好条件的同时，也使得西部地区自然条件恶劣、生态环境脆弱、经济相对滞后、人口压力大、基础设施落后等困难日益显现，我国西部地区实现可持续发展面临着严重的生态困境。

目前，西部农村贫困人口90%以上生活在生态环境比较恶劣的地区，生态环境恶化已经成为当地群众贫困的主要根源，生态环境恶化已经严重影响西部地区社会经济可持续发展。所以，我国西部生态建设的主要任务是要突破水资源短缺瓶颈，要恢复植被治理水土流失，要遏止土地沙漠化的不断扩展，要治理城市工业、生活废水污染。

水资源短缺是我国西部地区面临的最严重的生态难题，我国西部地区正面临着水资源短缺和浪费并存的尴尬局面。一方面，我国西部大部分地区严重缺水，在西北干旱和半干旱地区，年降水量在400毫米以下甚至只有几十毫米，而蒸发量却很高，生态需水量很大，可供利用的水资源少；在西南地区，尽管年降水量很高，但由于山高谷深，水资源利用难度很大。另一方面，水资源利用粗放、浪费严重。大水漫灌的农业生产方式，不但加剧了水资源供需矛盾，而且还带来了土地次生盐碱化等环境问题。与此同时，流域水资源利用缺乏统一管理，经济用水大量挤占生态用水，造成生态环境的严重恶化。

由于工业结构等原因，西部地区的城市工业污染非常严重。我国西部地区自然资源丰富，以建材、化工、冶金、轻工等资源型产业成为西部城市的主要工业部门，由于资源型产业的发展中的粗放式、规模化发展模式，工业生产中产生的工业“三废”（废水、废气、废物）到处可见，给城市环境带来了极大的危害，直接危及人们的生活和身心健康。虽然目前国家制定了一系列相关的环境保护法律法规，“三废”问题的治理有章可循，但许多企业为了节约成本，对治理环境投入甚少，加之国家对西部环境保护的投入也是有限，所以环境污染仍然十分严重，并已经影响到我国整个西部地区的经济发展。

值得注意的是，西部地区特别是西北地区的植被破坏和水土流失现象尤为严重。我国西北地区的平均森林覆盖率不足全国平均水平的1/3，导致水土流失不断加剧。严重的水土流失不仅造成了流失区内群众生活的贫困，而且威胁着长江、黄河中下游社会经济的发展。如果不保护和恢复该地区植被，治理水土流失，可能会出现更大的自然灾害，影响我国西部地区社会经济的可持续发展。土地沙漠化、石漠化严重。沙漠化是我国西部地区最严重的生态环境问题，它会导致土地生产力的加速衰退，造成严重的经济损失。我国沙漠化土地主要分布在新疆、内蒙古、西藏等地，虽然国家在防治土地沙漠化方面做了大量的工作，但沙漠化总体趋势仍然是“局部逆转，整体扩大”。近几年来，我国每年因沙漠化造成的直接经济损失相当于西北5省区（新疆、甘肃、青海、内蒙、陕西）财政总收入的3倍。近年来，我国西南喀斯特地区水土流失现象越演越烈，目前贵州省沙漠化面积已达5万平方公里，广西达4.7万平方公里，再加上云南及其周边地区西南喀斯特石漠化正在以平均每年约2500平方公里的速度迅速扩展，其发展速度及危害更为严重。

二、我国促进生态环境保护的财政税收政策的现状与问题

近年来，我国生态环境的保护与建设逐渐得到了日益广泛的重视和关注，党的十七大将“生态文明”首次列入党代会报告，并提出要“建设生态文明，基本形成节约能源资源、保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式”。与此相应，我国促进生态文明的财税政策也得到了逐渐完善。财政政策方面，国家财政增加了对环境保护的资金投入，国家加大了中央政府和地方政府在生态文明建设中的职责分工；税收政策方面，国家加强了对资源的征税力度，不断完善了对生态文明建设的税收优惠政策，如企业所得税中对研发费用的加计扣除，对环境保护、节能节水项目所得的“三免三减半”的优惠规定等等，增强了税收对生态文明建设的导向作用。然而，现行的财税政策在鼓励和支持生态环境保护与建设方面仍然存在明显不足，这在西部地区尤为明显。

财政对生态文明建设的投入力度不足。近年来，我国财政对生态文明建设（环保）的支出虽有所增长，但是还远远不能满足生态文明建设的需要。据有关统计资料，我国财政对环境污染治理投资总额从2002年的1367.2亿元上升到2006年的2566.0亿元，但是其占国民生产总值的比重却仅为1.2%左右，最高的2005年也仅为1.3%，其远远不能满足生态文明建设的需要。

对环保财政资金监督不力是财政政策不完善的一个重要表现，也是目前财政监督的一个重要问题。监督不力导致环保财政资金使用效率低，相关资金不能全部落实到位，并常有层层截留或者挪用的现象发生，从而制约了财政政策对生态环境保护的促进作用。

缺乏独立的生态环境保护税种。目前，我国的税种中还没有专门的生态环境保护税种，仅仅只是开征了与生态文明建设相关的间接税，如消费税、资源税、车辆购置税、车船使用税、土地使用税等。随着生态文明建设的推进，对环境保护税种开征的呼声也越来越强烈。独立的环境保护税种的缺乏，不仅制约了税收对生态文明建设的调控作用，同时也没有税收资金来源以用于生态文明建设，从而减弱了税收对生态文明建设的推动作用。

税收优惠政策不完善。税收优惠是税收调控经济运行的重要工具，尤其对外部性具有重要的矫正和导向作用，能够实现生产外在效应所产生的广泛利益。这些利益中一个重要的方面就是环境条件的改善，即生态文明。我国目前对环保的税收优惠政策应该分布在增值税、消费税、企业所得税等税种中，但现实情况往往是：这些税收优惠规定得过于笼统或者模糊，使得在实际执行中缺乏明确的标准而难以执行。再加上目前税收优惠主要以减免税、零税率等形式存在，形式比较单一，从而导致了税收优惠的作用未得到充分的发挥。

三、促进西部地区生态环境保护的财税政策选择

为了实现西部地区经济、社会和环境的可持续发展，财税政策促进环境保护需要多管齐下，包括促进经济增长方式转变、完善生态补偿的财政转移支付制度、“绿化”现行财税政策等措施。

（一）转变经济增长方式是财税政策促进西部地区环境保护的根本途径

从中国经济增长的实际情况来看，要实现经济增长方式由粗放型向集约型转变，在资本既定的情况下，同样需要依靠技术进步和提高劳动者素质（形成专业化的人力资本）来决定。通过经济增长方式的转变，进而实现环境保护的目标。因此，转变经济增长方式是财税政策促进环境保护的根本途径，通过对经济增长决定因素的分析，可以看出，促进科技进步和人力资本形成又是财税政策促进环境保护目标实现的两个切入点。

（二）在西部地区进一步完善生态补偿财政转移支付制度

生态补偿机制是一种激励生态环境保护与建设、遏制生态破坏行为的经济手段，起到调节相关者经济利益的作用。在建立生态补偿机制中，政府和市场都可以发挥作用。但就目前的环境保护状况而言，政府的作用是主要的。从生态补偿的资金来源看，财政转移支付在生态补偿中发挥着主导作用。建设生态补偿机制必须加大关于环保的财政横向和纵向转移支付力度。生态文明的建设需要以中央政府为主力，地方政府切实执行。这就需要通过国家预算，中央政府加大对地方的纵向转移支付力度，以做到地方政府事权与财权的匹配。同时，要以生态实验区为核心，以周边地区地方财政为主力，其他地区协调，加大不同地区之间财政转移支付力度，共同建设生态文明。

（三）消除不利于环境保护的财政补贴政策。

中国已经从计划经济转向社会主义市场经济，政府已经大量减少使用补贴政策，但仍有一些补贴的实施会对环境产生负面影响，这在西部落后地区表现的尤为明显。如化肥农药，尽管中国政府对化肥农药的生产、经营没有实行直接补贴政策，但在一些环节上还有优惠政策，这些优惠政策体现在化肥和农药的价格控制，对生产企业的投资优惠政策等。低价的化肥和农药导致农民大量不合理的使用化肥和农药，进而对农业生态环境和人类健康产生负面影响。