对浙江农村财务管理现状的分析

祝素月

浙江省“村级会计委托乡镇代理”模式始于1998年，随着农村经济的发展，我国的会计改革从城市发展到农村。农村会计制度的改革，会计记账方法由收付记账法改为借贷记账法，村级会计人员的业务水平已难以胜任，许多村不建账或者糊涂账很多，财务会计十分混乱。为此，浙江省开始探索农村财务管理的新模式，“村级会计委托乡镇代理”模式在上虞首次运用并逐步在全省推广。

“村级会计委托乡镇代理”是指村集体经济组织根据自愿原则，在保证村级集体资金的所有权、使用权、审批权、监督权等权利不变的前提下，经村民代表大会同意，与乡镇设立的农村会计服务（代理）中心签订委托记账协议，对村级财务实行统一制度、统一审核、统一记账、统一公开、统一建档的“五统一”服务。

“五统一”旨在使农村财务会计制度化和规范化：各乡镇对货币资金管理、财产物资管理等方面做出明确的规定；按会计法的规定确定会计期限，改变村级做帐不及时的现象；建立“领购、使用、结帐、核销”的票据制度，堵住私制票据、虚报支出的漏洞；乡镇会计代理中心统一管理村级财务档案；发生的原始凭证，经过村民理财小组审核后报账，镇乡、街道农经站（农村审计部门）对年度报表进行审核监督；各村财务按照农业部、监察部制定的《村集体经济组织财务公开暂行规定》的要求，如实向群众公开。实行村级会计委托乡镇代理后，村集体经济组织账目管理混乱的局面得到了改善；各村组建了村民主理财小组对村集体经济组织发生的经济业务进行审核，村民理财小组的监督在一定程度上遏制了财务收支由少数干部说了算、随意性大的现象；各乡镇会计代理中心实行集中办公，促进了农村会计电算化的推行，大大提高了工作效率。无疑，“村级会计委托乡镇代理”模式的推行应用在规范农村财务会计、促进党风廉政建设及改善农村财务管理手段等方面都发挥了令人瞩目的作用。同时，几年来的实践也表明，“村级会计委托乡镇代理”作为一项制度创新，在实际运用中暴露出了一些问题，其有效性没有达到预期的效果。

一、乡镇政府既是“运动员”又是“裁判员”，集管理和监督职能于一身

现有的农村会计委托代理中心隶属乡镇经管站管理，委托代理中心主任往往由农经站负责人兼任，一些代理会计也由农经员兼任，乡镇农经站承担农村财务的指导、管理和监督职能。会计委托代理中心接受各村集体经济组织、农民合作社等代理记账委托，具体从事村经济组织的财务核算工作，但业务上接受乡镇农经站和上级农经管理部门的指导、管理和监督。可见，乡镇农经站要履行数职，既要对会计委托代理中心实施管理，同时又要负责对村集体经济组织、农民合作经济组织的财务管理制度执行情况、财务会计报表、会计凭证、会计账簿的完整性、真实性和合法性等进行审计，显然，这种既当“运动员”又当“裁判员”的做法其结果是难以令人信服的。对广大农民来说，把村级财务交给乡镇政府管理，一旦出现问题就有理由怀疑：乡镇政府是不是成了不良村干部的“保护伞”和“挡箭牌”？是不是与其同流合污？此外，农经站除了对农村集体经济组织、农民合作社等进行审计外，还要承担村干部任期届满或离任审计以及专项审计，审计任务的繁重与审计力量不足的矛盾突出。由于审计人员配备不足，只能简化审计程序，该调查的事项不能深入调查，从而导致审计质量不高。

二、部分农民合作经济组织没有单独建账

近几年，农村普遍建立了农民合作经济组织，农民合作经济组织与村集体经济组织发生的经济活动均委托乡镇会计代理中心记账，事实上，两类组织的账务混淆、不单独建账的情况大量存在。如余杭区《农村社区股份经济合作社管理制度》规定：股份经济合作社与村（居）委会原则上需账户分设，独立核算，并均实行乡镇会计中心委托代理记账制。其中年可分配收入在50万元以上的必须单独建账。也就是说，对农民合作经济组织并不是严格要求独立核算，单独建账。这种制度上的先天不足，使农民合作经济组织财务管理从诞生起就不规范，其根本原因是没有理顺村级经济组织与各方的财务关系。

财务管理的原则是从农村集体经济组织理财实践中提练出来的并在实践中证明是正确的行为规范，它反映着理财活动的内在要求。对村级集体经济组织的成员农民来说，由于他们是独立的经济主体，理顺村级经济组织的财务关系是进行合作经济组织财务活动的前提条件。理顺村级经济组织的财务关系包括：理顺村级经济组织同社员、债权人、投资单位、债务人、内部各单位之间的财务关系。如果这些财务关系不理顺，村集体经济组织、合作社是无法坚持独立核算、自负盈亏的，也就无法提供如实反映农村经济组织财务状况的信息，保护其资产的安全与完整就成为一句空话。

三、财务制度执行不到位

《农村集体财务管理规范化管理办法》第四条规定：“规范化建设单位要建立健全财务管理制度”。然而使有财务制度，有章不循的情况仍普遍存在。如用白条抵押代替收据、取得收入不开正式收据、对该缴“专户”的收入不缴“专户”；间隔几年才进行一次账实核对；没有编制预算、没有详细的内部控制制度；乡镇会计委托代理中心对票据的审核不严格，往往只对票据要素的完整性予以审核，而对其合法性、合规性都难以充分关注；借款挪用，将请客送礼等支出列为合理的项目支出等等。导致村级财务混乱的原因主要是财务制度执行不严。

四、财务公开不规范

财务公开是农村财务实行民主监督的重要手段，能有效地解决农村财务混乱现象。但是近年来的实践证明，农村财务公开在实际执行过程中仍不同程度地存在各种各样的问题。

（1）不按规定时间公开。按照村级集体经济组织管理制度的规定，村级集体经济组织应建立财务公开制度，按照财务公开程序，按月公开财务收支和财务重大事项，接受广大农民股东的监督。事实上，不按规定时间公开是普遍现象，有的村半年或一年公开一次，有的只公开上半年，不公开下半年。

（2）公开内容不规范。一是公开内容避重就轻，只公开合理收支，不合理收支项目则不与群众见面；二是只公开财务结果，不公开财务活动的过程和原因；三是财务公开的内容专业性太强，过多使用会计专业术语，村民难以理解，无法真正实现财务公开的目的。

（3）不按规定程序公开。按照村级集体经济组织管理制度的规定，村级集体经济组织建立财务公开前应由民主理财小组对全部的财产、债权、债务和有关账目进行核实，在此基础上进行公开。然而民主理财小组并未发挥真正的作用，村集体经济组织的财务信息仅在公开前向民主理财小组作告知式的公布是普遍的做法。

（4）财务公开后续工作得不到落实。按照有关规定，财务公开后，村集体经济组织负责人要接受群众质询，听取群众的意见和建议，并及时处理相关问题。但在实践中，这一程序往往落实不到位。虽然多数村设立了群众意见公开栏或配置了意见箱，当村民对公开的信息有怀疑提出查询时，得不到反馈意见或常常敷衍了事。由于财务公开后续工作得不到落实，村民的意见得不到解决，财务公开的效力大打折扣，影响了村民的积极性，大多数村民对农村经济组织财务监督不感兴趣。

五、民主理财小组作用虚化

民主理财小组是代表村民股东进行民主理财的主体，是实现民主管理经常化、规范化、制度化的关键。近年，浙江省农村普遍建立了民主理财小组，但要让民主理财小组真正发挥作用，仍相差甚远。其中民主理财小组成员素质低、财务知识匮乏是导致监督效果不理想的因素之一。调查发现，大多数成员不懂财会知识，只有极少数成员懂得肤浅的财会知识，了解大致收支情况，理财监督只停留在账务的表面，难以发现账务中存在的较为复杂的问题，使民主监督失效。

六、农村财会人员素质不高

村级财会人员的文化水平普遍较低。调查发现，在现有农村财会人员队伍中，初高中学历者占绝大多数，甚至部分财会人员为小学文化水平。接受财会专业教育的财务人员缺乏，是农村财会人员素质低的主要原因，由此影响了农村财务信息的质量，使会计固有的职能难以发挥，更谈不上会计服务于农村经济组织的价值管理、经营决策和风险控制。

原国家信访局局长周占顺在接受记者采访时曾说过：“在农民上访事件中有80%以上是合理的，其中85%的上访事件是由于财务问题引起的。”可见，农村财务管理问题是影响农村和谐稳定的突出问题。随着我国农村工业化、城镇化的快速推进，农村集体经济产权制度改革的深入进行，现有农村财务管理模式在新的环境下面临新的挑战。如何理顺农村经济组织之间、农村经济组织同社员、政府间的关系；在农村会计信息质量监管方面，如何打破由政府部门直接审查财务报表，发挥注册会计师审计的鉴证作用；如何发挥农民理财小组的作用，真正实现民主监督；如何规范财务会计行为，提高农村财会人员的素质，为不断增长和积累的农民财富提供价值管理以及经营决策、风险控制服务，是关乎农村政通人和、发展农村集体经济的重要问题。

［1］农业部关于稳步推进农村集体经济组织产权制度试点的指导意见[J].农村财务会计，2008，1.

［2］国家信访局局长周占顺：调查显示80%上访有道理[EB/OL].[2003-11-20].http://www.southcn.com/news/china/zgkx/200311200686.htm.

［3］祝丽云.村集体经济组织财务控制研究[D].河北：河北农业大学硕士学位，2007.

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