被征地农民补偿安置意愿的调查分析

■ 辛 毅 程琦隆

2008年7月，笔者在沿海某省A市的一个拟建高新技术开发区的被征地农村进行普查性调研。调研中发现当地现行农村征地补偿政策存在诸多问题，其中以被征地农民群众对现行农业生产性和生活性用地赔偿标准的不满意程度最高，而这种情况在全国具有相当的普遍性。因此，有必要对调研中发现的主要问题进行总结和分析，以期对全国各地同样问题得以有效解决有所助益。

被征地农民的年龄结构和受教育情况分析

A市高新技术开发区征地数量较大，此次调研的D村和S村这两个行政村的绝大部分土地将被征收，因此当地6000多名农民的生产和生活方式将被彻底改变，他们将从农民变成市民，从农业生产者变成非农产业就业者，而他们作为劳动者所具备的基本素质将对他们是否能够顺利完成农民市民化的转变产生重要影响。

年龄结构和受教育水平能够反映被调查农民的基本素质，具体情况见表1。从表中可知，总体上31-50岁年龄段的农民比例约占60%，即多数农民是适龄劳动力人口。其中D村农民的平均年龄为45.4岁，S村为39.1岁，被调查农民的平均年龄为42岁。

从受教育水平来看，D村和S村有较显著的差异，D村农民约55%为初中文化程度；S村则50%以上的农民只有小学文化水平，文化程度在高中及以上者不足10%。总体上看，两村中初中文化程度者不足50%，初中及以下文化程度农民的比重高达72%，说明被征地农民的总体受教育水平较低。

一般而言，被征地农民的年龄越大，受教育水平越低，则寻求非农产业就业岗位的难度越大。上述调查情况表明，被征地农民群众平均年龄超过40岁，受教育水平相对较低，这就使得征地后被征地农民依靠自身能力实现对其长期基本生活进行保障的可能性降低。

被征地农民对政府征地的态度分析

政府征地是一种强制性行为，但被征地农民对政府征地的态度对政府有效推进征地工作进程有重要影响。

表2是被调查农民对政府征地的总体态度情况的反映，从表中可见，两村有59.24%的农民对政府征地持反对态度，有35.03%的农民不反对征地，也就是说多数农民不赞成征地。

从反对征地的理由来看，人均耕地少、今后生活无保障、补偿水平低于土地被征收后非农化增值水平等实际上都反映了认为现行征地政策补偿标准偏低的问题。如人均耕地少会导致农户家庭获得总体补偿偏低；目前可能获得的一次性征地补偿金额过少直接影响将来的家庭成员基本生活保障；认为现行征地补偿水平低于被征收的土地未来的非农化增值水平，则是认为农民获得的补偿从被征收土地未来非农业开发收益中分割的份额太少。因此，现行征地政策确定的征地补偿标准低是影响农民对政府征地态度的关键性因素。

被征地农民群众对农业生产性用地的意愿补偿标准分析

1.农业生产性用地数量和种类结构情况分析

当地农业生产性用地分为水田、旱田、旱地和园地等四类，其中水田、旱田和旱地均属耕地。各类农业生产性用地的划分标准主要是土地灌溉设施的完善程度和土地的平整程度，土质差别并不明显。

从表3可见，被征地农户中的90.45%拥有水田，39.49%的农户拥有旱田，35.03%的农户拥有园地。包括水田、旱田和旱地在内的人均耕地为1.01亩，包括耕地和园地在内的人均主要农业生产性用地为1.39亩。

2.被征用地块年产值基本情况分析

被征地农村地区自然、气候与地理条件优越，主要农作物均为一年三熟，因此该地长期以来是中国北方省区最重要的反季节蔬菜和水果供应基地之一。当地种植模式一般为“两季水稻+一季瓜菜”，其中水稻主要是农户自食，蔬菜和水果主要是销往北京、东三省等北方市场，

常年种植反季节蔬菜和水果为当地农民带来了可观的经济收益。从表4可见，当地种植黄瓜、苦瓜、豆角和茄子等家常蔬菜的经济效益很高，包括水田、旱田、旱地和园地在内的主要农业生产性用地的每亩净收益不低于3400元。尽管2007年由于中国南方省区出现普遍雪灾，造成当年北方省区蔬菜价格高涨，也使得被调查地区的蔬菜和水果收购价格高于其他年份。但即使不考虑2007年的特殊因素，被调查地区的农业生产性用地的经济效益一向并不低，据调查，2005年至2007年这3年的被征用土地亩均产值为9729元。

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3.农业生产性用地的现行补偿标准分析

按照A市现行征地补偿政策，被征地农户将获得的农业生产性用地的最高补偿标准为水田每亩79800元，旱田、旱地、园地的补偿标准则分别为56150元、32500元和不超过20796元。参照全国各地的征地补偿标准来看，79800元/亩的补偿标准不能算低，但仍然不能达到以当地农业生产性用地的实际产值水平计算的补偿标准。

按照《土地管理法》的规定，征地补偿包括土地补偿费和安置补助费，是按照被征土地的前三年平均年产值乘以若干倍数来确定，并规定土地补偿费和安置补助费合计上限为30倍。若据此以当地征地前三年的农业生产性用地亩均年产值9729元计算，每亩农业生产性用地的最高补偿限额应为291870元。此外，A市规定农业生产性用地的分类赔偿标准之间差距显著，水田补偿标准与旱田、旱地、园地补偿标准最少相差分别为30%、59%和74%。但实际上各类主要生产性用地的种植结构一致，亩均产值也相差无几。

A市出台的农业生产性用地补偿标准的计价基础是认为每亩耕地年产值在1000元到2000元之间，略高于按照水田上每年种两季水稻计算的亩均净收益，但与调研计算的包括园地在内的农业生产性用地亩均年产值9729元相差到8000元左右。

“征地补偿标准应确保被征地农民生活水平不降低”是《国土资源部关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发［2004］238号）政策文件提出的制定征地补偿标准的基本原则。但调查表明，有59.24%的被调查农民认为现行补偿标准不足以维持原有生活水平。农民生活水平的高低可以由其收入来反映，据调查，被调查农户2007年的户均纯收入为49349元，户均人口数为5.8人，其人均家庭纯收入约为8508元，显著高于同期全国平均水平的4140元，显然按照目前的征地补偿标准计算的平均每个被征地农民获得的补偿金额不能达到不低于8508元的年收入水平。

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4.农户对农业生产性用地的意愿补偿标准

表5是被征地农民群众对主要生产性用地的意愿补偿标准情况。被调查的157户农户中有110户明确给出了他们期望的补偿标准。从表中可见，51.82%的农户提出的农业生产性用地的补偿标准为平均每亩10万元，20.91%的农户要求补偿平均每亩20万元，11.82%的农户要求补偿平均每亩50万元，其中要求平均每亩补偿10万元到20万元的农户占到被调查农户的72.73%，因此可以认为大部分农户的农业生产性用地意愿补偿标准为15万元左右，而这个标准与A市政府提出的耕地最高补偿标准高出88%。

此外有11户农户提出按家庭人口数量而不是按照家庭土地数量进行补偿，理由是农户中间农业生产性用地数量差别较大，若按土地数量补偿，人均土地数量多的家庭获得的补偿额将显著高于人均土地数量少的家庭，但后者未来的生活负担显然更为沉重。他们提出的具体补偿金额为每人30万元到50万元，平均为每人40万元。

综上所述，被征地农民在补偿标准和补偿方式上与现行征地补偿政策有显著分歧，这种现象在中国具有相当普遍性，是造成农村征地矛盾的根源。

被征地农民群众对生活性用地的意愿补偿标准分析

A市与中国海南省以及西南一些省份一样，长期以来没有对农村宅基地的登记、规划、统一分配和统计等基础性管理工作，而当地农村居民也普遍没有宅基地观念，所以生活性用地主要是指农村居民居住的房屋面积。

1.被征地农村存在普遍的抢建住房现象

调查发现被征地农村存在普遍的抢建住房现象，抢建住房的目的当然是通过突击扩大住房面积以牟取更高的住房补偿金额。抢建住房主要有两种类型，一种是将旧平房扩建成楼房或者加盖平房，以及在旧楼房基础上加盖楼层；另一种是在村庄内外的空地上兴建房屋，以2至3层的楼房为主。抢建现象的发生与对被征地村庄的征地公告发布时间相同，大规模的抢建现象在征地公告发布以后出现并且愈演愈烈。当时已经进入征地程序的S村的抢建现象最为严重，而尚未被政府公布为被征地区域的D村则仅抢建现象很少。

表6中的“有旧房又加盖新房”和“村内空地上建造新房”现象均属于抢建住房行为，其比重为53.03%，说明超过半数的被征地农民采取抢建住房的做法，这显然会增大政府推进征地工作的难度。

从抢建后的新增住房面积可以进一步看出抢建现象的严重程度。表7是对S村全村的现有旧房和新房情况进行实地考察和计算以后得出的结果，从表中可见，虽然并非全村农户都有抢建行为，但占全村农户数量67.31%的抢建住房农户获得新增住房面积为189.73平方米，是全村旧房户均面积的1.38倍。这就是说，部分农户的抢建住房行为的结果是净增一个新的住房面积更大的村庄。从抢建房屋的投入费用上看，抢建的房屋尽管因为通过赶工期扩建面积以牟取高额住房赔偿为目的，所以建造质量普遍低劣，但其总投入水平还是相当高的，达到12.75万元，相当于每平方米投入672元。按照当地政府现行住房补偿标准计算，新建房屋估值总额达到21.68万元，其中有70%左右的增值空间。同时，新建房屋的估值总额为现有旧房的估值总额的1.3倍，这在一定程度上反映了被征地农民希望获得的理想住房补偿水平。

以上情况表明，被征地农民抢建政府固然是违反征地政策的行为，事实上农民也不可能完全按照抢建房屋估值水平获得赔偿，但严重的抢建现象之所以普遍存在，反映了被征地农民对现行住房补偿标准不满意，因此政府将来在处理抢建问题时需要相当谨慎。

2.政府现行住房补偿标准分析

表8是关于被征收土地上的房屋拆迁的补偿标准。从表中可见，政策文件上并未明确规定房屋等级标准的识别标志，在实际操作中主要是以新旧程度来区分，即新房比旧房的等级高。同时，补偿标准与建筑面积挂钩，即建筑面积越大，获得的拆迁补助就越高。因此，现行住房补偿政策的上述两项规定在某种程度上助长了被征地农民抢建房屋以获取高额补偿的行为。

需要指出的是，现行住房补偿政策规定的补偿标准是以房屋修建投入成本为计价基础，所以造成修建年份越早的老旧房屋的补偿水平就越低，旧房尤其是5年以上房龄的老旧房屋的当时造价标准远低于现在建造同样标准房屋的造价标准。而近年来各地城镇房地产价格高涨，被调查地区的城镇商品住宅价格和农村地区农民建房成本也很高。因此，以房屋造价为计价基础对农民群众进行住房补偿，显然使被征地农民群众在征地后的住房安置方面会面临很大困难。

3.农户对住房的意愿补偿标准分析

为简化研究问题起见，我们仅对被征地农民进行了不区分住房结构类型的综合住房补偿安置标准的调查。从表9可见，在提出了明确的住房意愿补偿标准的73户被调查农户中，能够接受综合补偿标准不低于1500元的农户占到82.19%。

被调查农民所提出的住房综合补偿意愿标准与其意愿居住方式紧密相关。从表10可见，91.83%的被调查农户希望由政府在被征地区域内部或者邻近地区划留集中居住安置用地，由被征地农民独立建房。因此，表9所列示的被征地农民的综合住房补偿意愿标准实际上反映的是农民基于自建住宅的成本价格的估算结果。

表10的调查结果还反映了被征地农民希望在征地后的较长时间内仍然保持其独门独户的传统居住习惯的要求，以及被征地农民希望能够通过合理的居住安置方式以获得参与被征收土地的非农产业开发收益的机会。

主要结论和政策性建议

（一）进一步提高农业生产性用地补偿标准

现行征地政策执行的征地补偿标准显著低于农民群众的受偿意愿和农业生产性用地的实际价值水平，被征地农民群众不满意现行补偿标准。建议根据同地同价的原则，尽量按照在同一片区的土地根据区位、质量等因素统一定价的原则，制定补偿标准。

（二）按照重视重置成本原则制定对农村住房的补偿标准

制定农村住房补偿标准应当主要考虑新建住房的支出水平，即住房的重置价值。现行征地补偿政策对住房的补偿标准是根据其造价水平制定，这样就使得农民群众获得的经济补偿很有限，而住房补偿水平是对建筑年限越短的房屋补偿越多，也会造成对被征地农民的住房补偿的不公平。此外，在需要被征地农民群众自行解决征地后居住问题的情况下，仅仅是对现有房屋的建筑成本进行补偿，将使农民群众没有足够经济能力去购买或者建造新的房屋，从而使其在征地之后的居住水平严重低于征地前的居住水平。

（三）在与被征地农民进行充分协商的基础上制定被征收土地的补偿标准

在确定对农民群众的经济补偿标准之前，应当与农民群众进行有效的沟通，了解农民群众对经济补偿的具体要求和理由，最终经济补偿标准应当最大限度地体现农民群众的利益诉求。

（四）尽快核实和确定全部农村建设用地的总量及四至边界

从核实A市全部农村建设用地总量入手，迅速确定用地总量和四至边界，从而防止被征地农民群众在村庄建设用地管理确实的状态下能够很方便地找到用于抢建房屋的空间。

（五）居住安置住房建造要提前

借鉴三峡建设的跨省移民搬迁的成功经验，在征地开始之前就建好农民群众的安置住房，这样一旦征地开始，农民群众可以方便地搬迁到指定的安置地点的住房，使其感到心里有底，愿意主动配合搬迁，也能够提高征地效率。