机场建设项目全过程跟踪审计研究

□文/吴瑞智 刘一凡

机场建设项目是一项投资规模大、建设周期长和涉及范围广的复杂建设活动。建设一个机场少则耗费几亿、几十亿元，多则花费数百亿元，仅2009年中央用于民航机场建设的投资就多达2，000亿元。面对如此巨额投资，为了更好地发挥投资效益、节约建设资金和规范建设主体行为，建立与之相适应的机场建设监管体制则显得尤为重要。机场建设全过程跟踪审计一改传统的“事后买单”做法，从项目立项开始就介入跟踪审计，对机场建设项目实施全过程的动态审查监督，取得了显著效果。

一、问题的提出

建设项目跟踪审计，其实质是实时审计，又称为同步审计，是指审计部门对建设项目从项目立项到竣工结算的投资管理活动全过程地审计、监督、分析和评价，通过及时掌握项目建设动态信息，发现和评价工程建设过程中存在的问题，帮助建设部门纠正偏差，以实现对工程建设项目全过程的动态审计监督与控制。机场建设项目是我国重大基建项目之一，它的成功与否直接关系到国家和人民的利益。纵观我国的机场建设项目审计发展脉络，无论是早期的结算审计，还是近期的建设项目管理审计，基本审计方式都是事后审计为主，未能真正渗透到建设项目的全过程，缺乏必要的事前预防和事中控制，对工程造成的损失浪费，也只能秋后算账，于事无补。另外，由于机场建设项目资金量庞大，涉及范围广，管理非常复杂，如果管理体制不健全，很容易让有些人有机可乘。因此，只有将机场项目建设跟踪审计变“事后”审计为“事前、事中、事后”全过程跟踪审计，做到“关口前移”、“全程控制”，才能最大限度地规避审计风险，提高审计质量。

二、机场建设项目跟踪审计的主要职能

机场建设项目跟踪审计的主要职能是:受机场集团委托，代表机场集团对机场的整个建设活动实施全过程的管理、监督、评价、控制、协调等。具体内容包括:

1、建设项目前期跟踪审计。主要包括对建设项目可行性研究报告、设计任务书、战略环评、人防、消防报告等以及对建设项目概算、建设项目招投标、建设单位内部制度的建立与实施等进行审计，重点审查建设项目是否合法合规，各项程序是否依次进行，有无漏项违规操作等问题，确保建设项目按照建设程序实施。

2、施工阶段跟踪审计。这一阶段主要是对施工合同的签订与履行情况、工程进度款、主要材料设备的选购和定价、隐蔽工程验收和变更签证等进行监督审查。重点审查施工合同文本的科学合理性、施工合同的履行情况、工程进度款的支付是否严格按照合同规定进行、隐蔽工程验收各方人员是否到位，并按实验收及现场变更签证的真实性等。

3、工程竣工结算阶段跟踪审计。主要对工程竣工结算和工程竣工财务决算进行审计。重点审查工程承包范围内工程量是否完工、现场变更签证是否真实完整、取费是否准确、竣工结算是否按照合同规定进行、是否符合相关程序及财务决算的完整性、真实性和合规性等。

三、机场建设项目全过程跟踪审计模式

我国建设工程项目跟踪审计起步较晚，仍然处于初级探索阶段。首都机场在三期扩建过程中率先引入了全过程跟踪审计理念，取得了显著的效果，重庆江北国际机场三期改扩建工程在结合自身实际的基础上，借鉴首都机场在跟踪审计方面的成功经验，积极探索并形成了一套符合自身发展建设的跟踪审计模式。

重庆机场集团总公司成立了重庆江北国际机场扩建指挥部，代表业主对重庆江北国际机场三期改扩建工程进行全面管理指挥，三期扩建初设批复的概算达34亿元之多。为了更好地发挥投资效益、节约建设资金和规范建设主体行为，重庆机场集团引入了全过程跟踪审计理念，成立了专门跟踪审计小组，对三期改扩建工程实施全过程的跟踪审查监督。重庆机场集团于审计部下专门设立了三期改扩建工程跟踪审计小组，组长由集团党委副书记担任，全面负责三期改扩建跟踪审计工作，并通过公开招标择优选择具有相应资质的咨询单位负责具体的跟踪审计工作。审计小组下又分为管理审计和造价审计两个工作队，分别负责工程管理和造价方面的全过程跟踪审计。这个审计小组是代表重庆机场集团公司对包括扩建指挥部在内的所有建设主体进行跟踪审计，为规范建设主体行为，及时发现和评价项目建设中遇到的问题并主动进行控制，及早实现项目目标都具有重要意义。重庆江北国际机场三期改扩建项目实施的全过程跟踪审计是在首都机场集团党委副书记的指导下顺利实施的，借鉴了首都机场跟踪审计的成功经验，建立了一套科学合理的跟踪审计模式。（图1）

四、确保跟踪审计目标实现的对策措施

图1 重庆江北国际机场三期改扩建工程跟踪审计模式

1、完善四项对接制度。一是审计人员参加指挥部例会制度。审计人员通过参加扩建指挥部的会议或者其他有关单位的相关会议，全面了解相关情况，安排审计工作；二是建立《审计通知单》制度。指挥部通过《审计通知单》，及时告知审计机构需要审计的项目，同时也作为审计机构的工作依据；三是《审计建议书》制度。审计人员在审计监督中发现的问题，应及时发出《审计建议书》，并督促改进；有关单位在接到《审计建议书》后，应正确对待并针对问题积极改进。《审计建议书》将作为业主对审计机构业绩考核的重要依据；四是统一签证制度。结合跟踪审计要求，由指挥部统一规范各种签证、验收单据，以规范各类签证行为。

2、把握六个审计关键环节。目前，相对机场巨大的投资规模，无论是机场方还是中介审计机构的审计力量均明显不足，加上审计成本也相对有限，把握跟踪审计的关键环节，方能达到事半功倍的效果。一是设计变更和施工变更。通常有些施工单位在招标时以低价中标，然后在施工过程中想方设法给建设单位找麻烦，增加变更索赔，从而获取利润。与此同时，现在管理人员也容易在利益的诱导下滋生腐败，在变更的真实性和必要性上不能保持客观公正的作风。所以，加强对变更的审计，既有利于合理控制工程造价，又可以起到预防腐败的作用；二是招投标管理审查，特别是招标文件和合同文件的审查。招投标是机场建设中一个非常需要关注的重要环节，招投标效果的好坏直接决定着成本控制，影响到后期的施工和材料设备的质量。因此，需要跟踪审计小组协助业主把好关，认真做好招投标管理特别是招标文件的审查和招标程序的合规性；三是设备和材料采购。这个环节在实际操作过程中，人为的因素影响较大，要尽可能在合同中细化和明确。同时，要加强设备和材料的机场和现场管理，重点防范以假乱真、以次充好问题，有时换个产地和品牌，虽然不会涉及到大的质量问题，但价格差异却很大；四是隐蔽工程。跟踪审计要及时深入现场，在隐蔽工程掩盖前或施工过程中做好记录取证，防止偷工减料，准确掌握工程施工过程中各种有效信息，监督、签证各参建单位的工作情况和职责履行情况，既可保证施工工序和施工质量，又可掌握基础数据，减少与施工方的争议和扯皮；五是工程款支付。有的施工单位为了早拿钱，多拿钱，往往会想尽各种办法，甚至贿赂相关管理人员。因此，跟踪审计单位要通过对合同和支付情况的审查，严格按照合同约定、按施工进度付款，防止超前支付，确保资金安全；六是违法转包分包。这一问题不仅会影响工程质量，还可能会引发社会问题，是现实中引发农民工讨薪群体性事件的一大根源，跟踪审计机构切要重视。

3、做好审计定位，增强审计的服务性。机场建设项目实施跟踪审计后，跟踪审计成为了建设过程中的一个主要控制环节。在跟踪审计实施过程中，审计人员频繁介入各项建设活动，如果对自己定位不明确非常容易导致审计人员偏离自己的职责范围，出现越位侵权等现象。这样不仅做不好审计工作，反而会影响其他建设主体工作的顺利实施。因此，做好审计定位是保证审计效果的前提。

4、坚持“全面审计、突出重点”的原则。机场建设是一项非常复杂的建设活动，规模大、涉及的单位众多、专业性强，加上机场建设跟踪审计刚起步，审计力量不足，经费也有限，面对如此繁重的任务要面面俱到是不可能的。因此，我们要坚持“全面审计，突出重点”的原则，把握跟踪审计关键节点，做到主次分明、重点突出。根据审计项目的安排考虑需求性和重要性两方面，保证跟踪一个成效一个。

五、总结

我国机场建设项目全过程跟踪审计起步比较晚，很多方式方法仍然处于探索当中，现阶段我国主要在重庆、天津和南昌三个机场扩建项目中试行全过程跟踪审计，已经取得了一定的成效，建设项目实施全过程跟踪审计是未来的发展趋势。本文立足于重庆江北国际机场三期改扩建工程实践，结合相关理论，为我国大型基建项目实施全过程跟踪审计提供一定的借鉴。

[1]熊炜.建设项目全过程跟踪审计措施浅探[J].审计观察，2003.1.

[2]吕江华.高校工程跟踪审计存在的问题与对策[J].东南大学学报，2003.5.

[3]支海坤.高校基本建设中“全过程跟踪审计”的新思路[J].审计与经济研究，2006.4.