灾害防治的多部门协调联动机制研究

□文/曹健宁

重庆受地理位置、气候条件等因素的影响，天气复杂多变，气象灾害发生频繁，是我国自然灾害最为严重的地区之一。人类社会目前发生的各种自然灾害，大多数都在重庆出现过。干旱、暴雨洪涝、冰雹大风、寒潮冻害、连阴雨以及雷电等是重庆主要的气象灾害。除此之外，因气象因素导致的地质灾害、森林火灾和作物病虫害事件也时有发生。另外，市内大江大河的分割，交通条件差，事故隐患多，极易发生自然灾害和事故灾难。通过对近年来的统计分析，重庆各地发生的无论是从灾害种类、影响范围，还是从破坏效应、危害程度都呈现出新的特点，表现在以下方面:

（一）现代灾害成灾条件越来越复杂，灾害种类繁多。随着重庆人口的急剧增长以及自然变异的加剧、社会经济不断发展、城市化进程加快，现今城市不但遭遇灾害的机会大增，新的灾害种类也是逐步增多。除了地震、寒潮冻害、干旱、暴雨洪涝、流行病等传统灾害外，水库地震、工程事故以及化学污染、食品药品质量、科技灾害等成为人类新的课题，对城市发展将会产生更加严重和深远的影响。

（二）灾害分布、受灾对象更广，损失愈加严重。伴随着生产活动，现在灾害的分布范围也越来越广。凡是人类活动所及，均有受到灾害威胁的可能。同时，由于现在社会生产高度发达，商品化程度高，商业关联度强，所以灾害具有很强的连锁性和连带性。除了造成直接的损失外，因基础设施破坏所导致的停工停产、商品积压、资金链断裂等形成间接损失所占比例超过了灾害的直接损失，其所带来的损失也是愈加严重。以2006年特大干旱为例，除秀山、酉阳、石柱为严重干旱外，其余37个区县为特大干旱，受灾人口突破2，100万人，农作物受灾面积近2，000万亩；当年全市秋粮作物减产30%，烟草、药材、商品菜等高附加值经济作物大面积减产甚至绝收，全市因特大旱灾造成的直接经济损失达91.18亿元。除了造成直接经济损失外，此次干旱对自然生态功能、生物多样性、食物链的破坏、旅游、保险等相关产业的间接损失更是难以估量。

（三）灾害的长期效应更为突出，对人类的影响更为深刻。现代灾害除了直接危害人类身体健康，还会对房屋、道路、桥梁等公共基础设施产生极大的破坏作用，其对资源和环境的破坏将威胁到人类未来的生存与发展。水土流失、土地荒漠化、森林火灾与病虫害等灾害将会对原本有限的资源再生能力和自净能力造成毁灭性的打击，而这种破坏往往需要几十年、几百年才能恢复，有的甚至永远无法恢复。这必将危害到后代子孙，削弱他们的生存发展空间和条件。

因此，建设一个设施完善、功能齐全、便于组织指挥的统一调度的协调联动机制平台，在尽可能短的时间内有效应对突发事件，将损失减到最低，是适应新形势发展的迫切需要，也是切实提高公共管理能力的保证。

一、当前多部门联动机制存在的问题

所谓多部门联动机制，就是在危机管理过程中有效地组织政府内部各部门之间，政府与社会组织之间的沟通与互补，通过信息交流、整合资源、协调行动开展行动，从而保障城市公共安全的综合救援系统的运作模式。换句话说，就是将政府、财政、公安、消防、交通、卫生、医疗、民政、军队、公共事业等部门以及相关社会非政府、非官方组织纳入到一个统一的指挥调度系统，为各级领导提供可供决策的信息支持平台，是一个高度集成的系统。

国外在构建灾害危机管理机制中大都具有“核心小、法律全、信息灵、意识强”的特点。（表1）相对而言，我国的城市应急联动系统建设较晚，直到2006年1月8日，国务院才颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，这标志着我国应急预案框架体系初步形成。之后，全国各城市陆续参与到应急联动系统的建设中来。经过几年的探索，已经形成了南宁、上海、北京三种主要的应急联动模式，这为其他地区相应机制体系的早日建立起到了重要的借鉴意义。重庆于2007年也颁布了包括重庆市三峡库区流域水环境突发公共事件应急预案、重庆市农业有害生物灾害应急预案、重庆市林业有害生物灾害应急预案、重庆市森林火灾应急预案、重庆市地震应急预案、重庆市突发社会安全事故专项应急预案、重庆市突发公共事件应急预案等在内的多项应急预案。其中详尽阐述了系统建立的组织结构及职责、预防预警监测措施、处理程序、保障功能、宣传培训和演习等内容，以应对未来灾害的不确定危害。虽然重庆意识到了灾害应急联动机制的重要性和紧迫性，但目前该机制还存在诸多亟待解决的问题。

（一）部门之间责任不明，内部程序繁琐。多部门联动机制的实质就是在政府的统一领导下，政府部门之间、政府与其他社会组织之间通过整合资源、信息共享、密切配合、相互协调做出决策并采取措施将灾害的损失降到最低点。然而，我国的行政组织存在分割，任何政策任务从决策、发布到实施必须自上而下的逐级通知，再自下而上的逐级汇报请示，时间可能被无限期拖延。由于各个部门局部利益抑或是不愿承担责任，往往以没有接到上级部门或领导的通知，而拒绝或不协助同级部门的请求，阻碍了协调联动工作的开展，耽误救灾的最佳时机。另外，缺乏完备法律法规的保障作用，强制力度不够，使得联动机制只停留在表面，缺乏可操作性和执行力。

（二）信息不对称，舆论监督不力。灾害应急危机管理的负责程度往往涉及的不只一两个部门，危机的快速反应需要相关部门的资源整合以及信息共享。但在实践中，地方政府、团体或个人，因为担心上级追究责任，而掩盖工作中的过失，漏报、瞒报、缓报危机信息，社会各方不能及时地了解危机的真实进展情况，影响到相关部门处理危机的态度，进而降低采取措施的有效性。同时，还存在着部分缺乏道德，专门利用危机的来临，获取私人利益的团体或个人。他们要么肆意传播谣言，要么利用危机给群众带来恐慌和不便，哄抬物价，大发国难财，这种影响社会团结、造成恶劣社会影响的行为应坚决制止。

（三）专业队伍匮乏，专业设备落后。众所周知，危机处理是一项技术性很强、危险性很高、时间紧迫的工作。因此，救灾救助除了需要牺牲精神，还应由经过专门训练、装备精良、行动迅速的高度专业化的人员来武装。多数参与协调联动的部门还没有建立专业化的危机处理队伍，或者即使成立了相关队伍，但由于资金短缺、设备落后、缺乏实战演练等方面的原因而限制了救助的成效。

（四）社会参与度略显不足。只有政府相关部门参与灾害的救援过程是不够的，市民危机意识的强弱直接关系到政府灾害应急管理的效果。国外一直以来将国民危机意识的培养看成是一种宝贵的精神财富，不惜花费巨资对国民进行经常性、实战性很强的危机意识教育和培训，通过这些举措来掌握急救知识、逃生要领以及自救互助的本领。另外，相比国外非政府组织所扮演的越来越重要的角色，重庆市非政府组织不多，其组织架构、运营模式还不成熟，宣传力、影响力非常有限。

二、构建灾害防治协调联动机制建议

（一）完备法律法规，组建联动中心。实践证明，将灾害应急管理纳入法制化的轨道，有利于保证突发事件应急措施的正当性和高效性。通过法律的形式，明确灾害应急相应程序、职权与责任，其中最主要的是要制定战略性、全局性的灾害突发事件的应对方法。一般而言，法律具有强制作用，具有相当的约束力和震慑作用，一旦出现违规违法的行为，将会受到相应的法律制裁。同时，组建灾害应急联动中心，分为日常和临时组织机构，全权负责灾害应急响应，其负责人作为灾害应急指挥的第一责任人。临时部门是灾害发生时临时组建，随着救灾工作的完成而解散，人员编制由相关部门组成，灾害联动中心负责人为他们的第一领导者，日常办公从属于各自部门管理，只是在发生灾害时，无条件全力配合救灾工作的落实。日常组织部门主要负责灾害预防的宣传、人员培训、灾害救助网络的建立和联系、救援信息的发布等相关工作。

表1 全球主要地区应急联动系统

（二）保障内部信息通畅，加强舆论引导。要保障内部信息的通畅，现代化的通信技术和手段是必不可少的，包括计算机网络通信系统、无线移动与有线通信调度指挥系统、政府视频会议指挥系统、电视图像监控系统、GPS/GSM卫星无线通信移动定位系统以及无线集群通信调度系统。这些技术手段都是为了让决策者提供及时、有效的救灾信息，以利于决策人员做出正确的救助决定。同时，相关媒体应加强对救灾工作的报道，强化对救灾自救措施的宣传。一方面可以让广大市民了解灾害的进展情况，做好准备工作，采取相应的自救措施；另一方面市民可以根据了解到的情况，采取互助措施或者为受灾严重地区提供帮助。另外，还尽可能地避免了一些别有用心的人，利用人在发生灾害时的恐惧心理，恶意散布谣言，获取不正当利益的机会。

（三）加强专业救助队伍建设，积极研发救援设备。重庆作为山城，城市空间采取组团式的发展模式，这使得交通组织相对困难，一旦发生灾害事故，对及时救援工作会带来一定的挑战。因此，组建一支集知识、技术、战斗力于一身的路海空全方位的专业化救助队伍是非常必要的。队伍除了日常的基本训练以外，最重要的还是加强实战演戏的机会，从实战中吸取经验，从实战中磨炼意志和团队配合。另外，精良的救援设备也是提升整个救助队伍战斗力的必备条件，尤其是在极度恶劣的环境下的设备将为救援者和受灾者争取宝贵的时间。可见，积极地引进和研发救援设备势在必行。

（四）鼓励社会参与，提倡多元化救助。众所周知，深陷灾害中的民众，在灾害发生过程中最需要的是相关的生活用品和物资。而灾害过后，尽快的重建家园以及抚慰其受伤的心灵成为新的工作重点。因此，仅依靠政府相关部门的参与是不够的，还需要大量的建设单位、心理医师等专业社会人士的鼎力相助，同时包括企业家、社会名流在内的社会公众人物，通过成立慈善基金会的方式或者利用自己的号召力，鼓励和带动更多的有志之士通过有效的渠道有组织的参与到救助工作中来。这样，一定程度上缓解了资金的空缺，更增强了社会的凝聚力。

[1]杨超，凌学武.协调联动机制建设研究——基于公共危机管理的角度分析[J].武汉理工大学学报，2007.4.

[2]邝婷婷.公共危机应急协调联动机制研究——以郴州冰雪灾事件为例[J].法制与社会，2008.3.

[3]王月雅.建设城市应急联动系统迫在眉睫[J].中国城市经济，2008.