整合海上执法力量维护我国海洋权益

蔡安宁

一、引言

早在600年前,我国伟大的航海家郑和就曾疾呼:“欲国家富强,不可置海洋于不顾。财富取之海,危险也来自海上……”此话迄今仍令我们振聋发聩。

2008年12月26日中国三艘海军舰艇从海南三亚启航赴亚丁湾、索马里海域实施护航。2009年2月中旬,菲律宾国会通过“领海基线法案”,将我国黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划为菲律宾领土。3月,马来西亚总理兼国防部长巴达维登陆我南沙群岛的弹丸礁和光星仔礁,以宣示马来西亚对这些岛礁“拥有主权”。3月8日装备有被动和主动低频列阵声呐,可以有效地侦测和跟踪潜艇的美国监测船“无瑕”号未经中方许可在南海中国专属经济区活动。3月10日中国渔政311船开赴南海执行渔政管理任务,担负起在我国南沙群岛和西沙群岛护渔护航的任务。3月20日,中国国务委员兼国防部长梁光烈会见日本防卫大臣浜田靖一时表示,大国中没有航母的只有中国,中国不能永远没有航母。6月20日,印尼无故扣押中国8艘中国渔船以及75名中国渔民。有史以来最大规模的关于中国海上力量和海洋权益的大讨论,正在网络上、媒体上、研讨会上、决策圈里,甚至在人们的街谈巷议中热烈展开,调整中国海洋策略,维护我国海洋权益已经迫在眉睫。

二、我国海洋权益面临的挑战

海洋权益是海洋权利和海洋利益的总称。从权利的角度讲,包括领土主权、主权权利、管辖权;从利益的角度讲,就是一个国家从海上获得的政治、经济、安全、科研等方面的各种好处。近些年来,世界各国对海洋给予了前所未有的高度重视,各沿海国家纷纷把维护海洋权益,发展海洋经济、保护海洋环境列为本国的重大发展战略。究其原因,主要有以下几方面:一是对海洋资源的重大需求,随着陆地资源的短缺,人们纷纷把目光转向海洋这一巨大资源宝库;二是海洋对维护国家安全的重要地位,各海洋国家对海洋作为国家屏障的重要性有了新的认识;三是随着世界经济和科技的高度发展,使开发利用海洋条件不断成熟;四是国际海洋法律不断健全,使各国开发利用海洋有了法律保障,《联合国海洋法公约》的生效,对世界的海洋开发利用和维护海洋活动秩序起到了巨大的推动作用。

我国大陆周边海洋形势相对平稳,黄海形势稳中有忧,东海形势突破与挑战并存,南海形势复杂多变。从黄海的苏岩礁,东海的钓鱼岛,到南海诸岛,我们可以看出我国海域存在“岛礁被侵占、海域被瓜分、资源被掠夺”的状况。例如南海诸岛就存在“六国七方”的格局,中国控制9个岛屿,越南占领29个,菲律宾占领10个,马来西亚占领3个,文莱占领1个,印度尼西亚占领2个。

在处理海洋权益之争时,考虑到我国目前的国情和战略重点以及睦邻友好的外交原则,我国一贯主张“搁置争议、共同开发”,但日本、南海周边国家中却是应者寥寥,而且不断挑起争端和纠纷,在一定程度上已经转变为“中方搁置、他国开发”。其采取的手段主要有:一是借助舆论造势。通过主权声明、舆论宣传是周边国家侵占我海洋权益常用的方法之一。南海周边国家频繁抓捕中国渔民的目的,是为了强化对南海争议海域的所谓“主权宣誓”。二是实行战备控制。频繁派战机、战舰侦察巡逻,加强对无人岛礁的管控,加紧实施海洋勘测,积极提高海上作战能力。越南、菲律宾、马来西亚等国投入巨资扩充海空军力量,南海战场建设逐步实现“驻军常态化、工事永久化、阵地纵深化”。美国飞机三到五天就到南海侦察一、两次。三是掠夺经济资源。掠夺性开发海洋生物资源,石油矿产资源。我国1999年开始在南海实行夏季休渔制度,有的国家不但说中国“无权宣布休渔”,而且乘我国渔民休渔之机大肆捕捞。中国在南海没有一口油井,而其它国家却有一千多口,每年开采石油五千到一亿吨。现在这种开发还有加速之势。越南和相关国家正同美国、英国、俄罗斯等国大型石油公司,联合加紧勘探打井。四是组织旅游开发。企图把海洋岛屿争夺民事化、国际化。五是进行军事演习。为提高东海、南海作战的实战能力,日本、东盟各国还纷纷举行针对性演习。尤其值得我们警惕的是周边国家对南海主权的侵占已经由“单一行为”向“集体协作”,由“实际控制”向“永久占有”方向发展,南海水域日益呈现国际化、同盟化的趋势。

所有这些手段对我国海洋权益的维护形成了严峻的挑战。目前6大海洋安全问题威胁我国海洋权益:一是海洋领土安全问题。我国在东海、黄海与一些国家在专属经济区划分、大陆架问题上有分歧,在南海与有关国家在一些海域上有争议。二是海洋资源安全问题。海洋产业是我国重要的国家利益,但一些国家通过所谓的“国际招标”,在我经济海疆线内进行非法开发活动。我国渔民在传统渔场作业时,合法权益经常被损害。三是海上交通安全问题。我国对外贸易90%以上是由海上运输来完成的,我国的石油进口也越来越多依赖海上运输。此外,煤炭、铁矿石、粮食进口数量都非常可观。如何保持海上战略通道畅通,面临着十分复杂的形势。四是海洋信息安全问题。海洋信息具有战略意义,海洋地形、地貌是划分大陆架的基本依据,海底矿石资源分布及存储量是开发利用的基本前提。海洋气象、海流传播规律、海洋大气波动现象等,不仅有经济意义,更具有国防意义。我国的海洋信息安全尚未引起足够的重视,更缺乏有效的保护。五是海洋环境安全问题。我国近海是世界上污染最严重的海域之一,水生资源受到很大破坏,在上个世纪八十年代之前很丰富的鱼类资源,现已急剧减少了,有的甚至到了绝种的边缘。六是海洋非传统安全问题。海上走私、贩毒等,台风、海啸,重大海上船舶、飞机事故等非传统安全威胁日益突出。

三、维护我国海洋权益的策略

随着人类对海洋认识的不断提高,对海洋开发利用在广度和深度方面的扩展,人们提出经略海洋,即国家综合运用政治、外交、军事、经济、科技和法律等手段,对国家海洋方向的利益和安全进行战略谋划和经营管理。2008年,中国虽然建立全海域维权巡航制度,将300万平方公里管辖海域纳入定期维权巡航制度管理范畴,但是我国维护海洋权益的形势依然十分严峻,任重道远。为维护我国的海洋权益,可以从以下几个方面入手。

(一)充分利用国际海洋法,不断加强国内立法

现在我们国家所拥有的海洋权益都是国际法,特别是国际海洋法明确赋予我国的,是受国际海洋法保护的。因此要维护国际海洋法律制度,或者说,要争取维护和建立和平公正的国际海洋法律制度。这是维护中国海洋权益的首要手段。周边国家纷纷完善海洋立法,调整海洋政策和海洋战略,不顾历史事实和海洋法的具体实施细则和以往的判例,不恰当、不严肃地引用其中对其有利的条款来侵害我国的海洋权益,也给我国敲响了警钟,我国国内立法还欠缺,因此要不断加强国内立法,切实维护国际海洋法公约赋予我国的海洋权益。

(二)建立统一的领导机制,不断提高海洋执法水平

我国涉海部门众多,除海军外,还有国土资源部、交通部、公安部、海洋局、海关、海监、渔政、环保、地质等行政部门和海事法院等,是机构林立,多头管理,执法分散,资源未得到有效整合。最大的弊端就是海上出事以后,要么大家都抢着去管,要么谁都不管。再就是各支队伍自成体系,各自建设,导致低层次的重复建设,造成资源浪费。因此,必须设立一个专门的机构,由国防、外交、科技、发改委、教育、海洋有关部门人员组成,负责领导协调涉海重大政策的研究制定,包括海洋安全、海洋资源开发利用、海洋权益保护等有关海洋的重大战略问题。我们要不断提高自身的海洋执法水平和管理能力,以期能够全方面维护我国的海洋安全和权益。

(三)加快联合性调查研究,搁置争议共同开发

依据2003年7月1日生效的《无居民海岛保护与利用管理规定》,谁对某岛进行管理开发,谁就享有其主权。目前,我国对东海、南海有争议岛屿的开发还不够,而且由于各种原因的限制,我国还不能对钓鱼岛、南沙诸岛实施有效控制,但这并不意味着我们只能眼看着周边国家掠夺我们的海洋资源。我们可以从以下几个方面进行联合性调查开发:1.是我国国内各有关单位在协调机构的协调下,对上述岛屿进行资源调查,这既是一种显示主权的行动,也为将来进行资源开发打好基础;2.是以承包的形式鼓励国内团体或个人对我国有关海域进行开发,这可以大大激发国内民众开发海洋资源的热情;3.是联合国外大石油公司开发东海、南海油气资源,既解决了我国目前面临的资金、技术困难,又可大大减小开发的风险;4.是联合周边国家进行渔业、油气资源的开发,按照“搁置争议,共同开发”的原则,实现主权归我、资源共享。

(四)加大岛礁基础设施建设,提高相关部门装备水平

由于南海距离遥远,没有港口,舰船补给比较困难,而且现在侦观、信息设备比较落后,中国渔民在海上被抓、被扣或遭海盗袭击,都是通过手机发回信息,由边防、海警逐级上报。这种看不见、出不去、联不通、管不住的局面,是他国染指南海的重要原因。因此,要为海军、边防、海警、海事、海监、渔政等部门增添设备。特别要为海军、海警增加三千吨以上的舰艇和船舶;增加吨位大,续航能力强,适于处置海疆冲突器材的船舶。平时能够到相关岛礁巡逻、训练、纠察,宣示主权管理,遇到问题能够赶得到、管得住。同时可以考虑在美济礁建设机场和港口,建成后可以控制整个南沙区域,也为中国舰船穿越马六甲海峡提供了一个平台。

(五)加强宣传海洋意识,积极参与海洋事务活动

加强宣传海洋意识,让更多的人关注海洋事业,了解海洋知识,提高全社会的海洋意识,以推动我国海洋事业的发展。积极参与世界海洋事务活动,如国际海上救助、联合反海盗、反恐斗争、海上恶劣气象通报等,凭借有效的地区安全合作机制,改善我国海洋安全环境。

四、结语

走向海洋是所有强国相同的战略选择和道路,当今各沿海国比以往任何时代都更加重视海洋的战略地位和重大价值。维护我国的海洋权益依赖于我国综合国力的不断增强,依赖于我国经济发展和科技进步,依赖于一支强大的海军作为后盾。我国要加强对争议海域的实际控制,要采用寓维权于开发之中的政策,来宣示海洋主权,争取海洋权益,充分利用法律、政策、外交、经济、科研、文化、旅游等手段来强化我国在争议海域的实际存在。在发展海洋事业,维护海洋权益、确保安全环境等方面,中国都面临着机遇和挑战,需要谨慎面对、妥善处理,积极参与,进而谋求最大的海洋安全局面和利益,从而为创建和谐的周边海洋环境,为综合国力的强盛提供保障。