论公共利益的界定

郭 杨

对于公共利益,我国现行法律没有给予明确的界定标准。概念的笼统、模糊,使得行政机关拥有极大的自由裁量权,从而导致大量的行政腐败,破坏了社会秩序。

一、对学界观点的归纳

笔者把学界对公共利益的界定标准归纳为三个方面。1.实质标准。即从公共利益的内涵和特征方面入手准确界定公共利益的内涵和外延。2.程序标准。比如:事前的信息公开、预先公告、说明理由、听证程序、事后的救济程序。3.制度保障。有学者称其为宪法分权具体又细分为三种模式。(1)借鉴美国经验由全国和地方人大及其常委会对公共利益进行界定。法院高度尊重立法判断,凡是议会决定符合公共用途的征收一律被认为合宪。(2)借鉴法国经验由司法机关与行政机关共同保障征收程序符合公益的制度。(3)由立法机关通过立法对公共利益做出概括性规定,行政机关根据实际情况进行具体阐释,司法机关对其进行合宪性和合法性审查。

二、本人对学界观点的看法

因为公共利益内容的不确定性及受益对象的不特定性,对公共利益准确定义非常困难。,也就是说,公共利益的实质标准很难在现实中得到落实。纵观各国经验及学者观点,笔者认为认定“公共利益”的制度保障和程序保障,比界定“公共利益”的标准和范围更为切实可行。鉴于学界对程序标准基本上争议不大,本文就不再详谈。笔者主要就制度保障中的三种模式谈谈自己的看法。1.对于第二种模式,由司法机关和行政机关共同保障征收程序符合公益的制度。此种模式的设计目的在于发挥司法机关对行政机关的有效监督作用。但司法机关的财政方面受制于地方政府财政部门,人事则受制于同级党委组织部门。因此,由司法部门去监督行政机关在实践中就会流于形式。另外,法官并不是人民意志的直接代言人,法官作“公共利益”的解释者,实质上是以法官的意志替代人民的意志,是司法对人民主权的僭越。2.对于第三种模式,由立法机关以立法形式对公共利益进行概括规定,而由行政机关根据实际情况进行具体阐释。这种模式下行政机关拥有巨大的自由裁量权,势必会酿就现实中的行政恣意,这也是目前城市房屋拆迁屡屡受阻的原因。3.对于第一种模式,笔者比较赞同。

三、笔者观点

结合我国目前现状,笔者对第一种模式进行了进一步的设想。虽然这种模式的实现,有待人大制度的完善与法制的健全。但从长远来看,由全国和地方人大及人大常委会界定公共利益是人心所向、大势所趋。现笔者就第一种模式结合中国现实谈谈自己的看法。

第一,笔者认为公共利益的界定权应该掌握在“公众”手里,而由公众决定公益内容的最好形式,莫过于人民的代表机关或代议机构。但鉴于我国的人大制度还不完善,比如中国全国人民代表大会和地方人民代表大会每年仅召开一次会议,且会期很短,然而,全国各地公益征收征用的数量相当多,这种形势下人大很难在实际中发挥应有作用。所以,笔者认为,目前情况下应充分发挥人大常委会的作用。相对人大来说,人大常委会一般每两个月召开一次会议,人员专职制,并且在特殊需要的时候可以临时召集会议。

第二,对于具体界定公共利益的立法模式来说。笔者不赞同列举式,因为社会是处在日新月异的变化与发展中的,滞后呆板的法律条文又如何能穷尽列举呢?再加上语言的天然缺陷无法避免也无法克服,这使得立法者欲通过列举对公共利益固定化、具体化的初衷难以实现。如果采用概括的立法模式,对于法治健全的国家来说,无疑是件好事,它可以充分发挥民主的优越性,但对于法治不健全的国家来说,却会造成滥用自由裁量权与行政恣意和司法恣意。笔者认为:我国应采用列举加概括的模式,借鉴其他国家的先进经验对一些已形成共识性的事项通过立法列举出来,最后还要加一兜底条款概括性表述,具体事例由人大常委会通过召开听证会、论证会等形式进行民意表决。

综上,虽然我国目前人大制度不太完善,但长远来看,界定公共利益的重任还是要交给全国及地方人大。政府是民意的执行机关,在民意机关作出决策后行政机关要切实做好执行工作而不能篡夺民意决策权,法院也不是民意机关,而是国家的审判机关,且在我国现行体制下很难发挥有效的监督作用,因此,对于学界提出的制度保障的三种模式来说,第一种模式相对来说还是比较可行的。