日本教育法制构建路径探析

吴庆荣 堀口晴生

日本教育法制的构建一般以第二次世界大战为分界线,将其区分为战前的教育法制与战后的教育法制。豍战前的教育法制主要以“大日本帝国宪法”和“教育勒语”为中心所建立的“勒令主义教育法制”;战后的教育法制则是以“日本国宪法”和“教育基本法”为中心所重新构建起来的“法律主义教育法制”。

一、战前日本“勒令主义教育法制”

战前教育法制是以国家主义教育为基础,依据集体主义的教育政策来实施。时间跨度从1872年日本的《学制》颁布到1945年的第二次世界大战结束。1868年明治维新伊始,日本为改革封建制度,抵抗欧美资本主义列强的侵略,争取民族独立和国家富强,明治政府将教育视为“富国强兵”的战略武器而受到高度的重视。1871年明治政府便设立文部省作为统辖全国教育行政的中央教育行政机关。1872年8月2日颁布了日本近现代教育法制史上第一部教育法规《学制》,建立了全国统一的教育法律制度。《学制》参考法国的教育行政制度,构想了一个庞大的近代学校体系。然而,由于当时日本的经济基础薄弱、教师力量不足以及国民的教育经验和文化程度等因素的制约,《学制》在实施上遇到了相当大的困难,不得不于1879年被废止。

《学制》施行夭折后,明治政府参照美国的教育行政制度,于1879年9月颁布了《教育令》,放弃“单一学制主义”,取消学区制,采取以町、村作为教育行政基本单位的地方分权主义原则,废除了“督学局”和“学区董事”,改设由町、村住民直接选举的“学务委员”。“学务委员”在府知事及县令的监督下,具有处理儿童就学、学校设置、教师的任命、教程的安排等学校事务的权力。可见,《教育令》是一种基于住民自治的一种教育法制,因而被学者们称为“自由教育令”。然而,《教育令》与《学制》遭到了相同的命运,由于当时的日本地方自治的经验欠缺,地方的经费不足,造成了学校建设停顿或废弃;加之当时适逢日本自由民权运动高扬时期,为对抗自由民权运动,日本政府认为有实施“忠爱恭顺”道德教育的必要。于1880年12月颁布了《改正教育令》,将选举制的学务委员改由府知事或县令任命,强化了文部省、府知事和县令的教育行政权,并将强化小学课程中的“修身”教育。《改正教育令》实际上是以中央集权化的方式,实施儒教主义的伦理教育,来达到强化国家的教育统治。豎随着《改正教育令》的施行,日本陆续颁布了《小学校教则纲领》、《学校教员品行检定规则》、《中学校教则大纲》、《师范学校教则大纲》等规定,形成了一个较有体系的教育法制。

明治十八年,日本着手制定宪法,设立国会。由伊藤博文赴欧洲考察立宪制度后起草的《大日本帝国宪法》于1889年颁布,并于翌年正式施行。由于伊藤博文等宪法起草人反对将学术自由、教育自由入宪,该宪法中并没有任何相关教育的规定。豏但是时任文部大臣的森有礼依大日本帝国的宪法第九条规定,一改过去单一的教育令,分别以勒令的形式制定了“学校令”即《小学校令》、《中学校令》、《帝国大学令》以及《师范学校令》等教育勒令,确立了日本教育立法上的“勒令主义”。豐其中《小学校令》确立了日本的义务教育制度和教科书检定制度。随着日本地方自治制度的修正,日本又分别颁布了1890年《改正小学校令》、《地方学事通则》,1899年《改正中学校令》、《高等女学校令》、《实业学校令》、《教育基金特别会计法》、《私立学校令》等教育法令,确立了日本教育法制的基础。在此基础上日本更加强化义务教育制度,不但将义务教育年限延长为六年,并严格规定学龄儿童的保护人有义务使学龄儿童就学,否则将处以罚金。豑为解决因义务教育不收学费而导致地方财政窘迫的状况,日本明治政府于1899年又颁布了《小学校教育费国库补助法》、《市町村立小学校教育费补助法》,建立了义务教育费国库补助制度。随着第三次小学校令的修正,原先的教科书检定制度也改为“小学校的教科书应当为著作权属于文部省”。小学校主要教科书从此由检定制变为国有化,形成了国定教科书制度。豒

第一次世界大战前后,世界各种新的教育思潮风起云涌,日本也进行了教育制度的检讨。1917年日本政府设立“临时教育会议”作为内阁总理大臣的咨询机构,对教育提出改革建言。根据“临时教育会议”的建议,大正政府于1918年制定了《市町村义务教育费国库负担法》,确立义务教育费由国库负担的原则。同时,初等、中等教育的法制更加强化,高等教育也进行了重大改革,承认公立大学与私立大学并存以及综合大学、单科大学等不同形式的大学存在,这无疑对日本高等教育的发展有着极为重要的影响,为日本的教育法制奠定了稳固的基础。豓

1931年日本国内军国主义及法西斯主义思想抬头,日本政府对外侵略我国,扩大战争,对内镇压社会主义运动及劳工运动,强调“忠君报国”,致力于教育改革。1941年颁布的《国民学校令》及《国民学校令施行规则》,以国民学校取代过去的小学校,将义务教育延长为八年。将教科书制度全部改为国定教科书,其目的是建立“国体之本义”彻底“归一于皇国之道”的教育。在高等教育上,一方面为战争作准备而大张旗鼓地设立理、工学部,进行“研究战时体制化”,另一方面,整顿大学教师,查禁学术著作;到1945年日本战况紧急,日本政府内阁通过了《决战教育措置要纲》,决定除国民学校初等科外,全部停课一年。最后发布《战时教育令》将所有的教师与学生投入战时动员体制中。

由上可见,战前日本教育法制在规范依据方面,主要是建立在“勒令主义”及强力的“国家主义”的基础上,当时的教育法制除了法律规定外,主要是以“勒令”为依据,“教育勒令”成为各级学校教育的根本方针以及教育内容。

二、战后日本“法律主义教育法制”

1945年8月日本战败,以美国为首的盟军占领日本,依据“对日本教育制度的管理政策”等四项指令,强调日本教育的“非军事化”、“民主化”,下令开除军国主义的教师,废除军事训练及武道士教育,禁止修身、地理、历史教育,以使日本的教育从天皇制的“军国主义及超国家主义教育”中解放出来,同时积极的向“教育的自由主义化”与“教育的民主主义化”进行改革。豗这种个人主义、自由主义与民主主义的教育思想,对于战后日本教育法制的重建具有深远影响。

由于1889年《大日本帝国宪法》中并没有关于教育的规定,又为排除过去根据“教育勒语”所实施的以“忠君爱国”作为教化国民的手段,而使国民从属于国家目的的教育,在美国占领军强烈影响下,1947年11月日本颁布了《日本国宪法》,该宪法中有关教育的明文规定就有五条。其内容涉及国民教育权、宗教教育、学问自由、教育公平以及教育经费支出等等。豙另外,日本文部省基于众议院的决议,早在1946年8月就成立了“教育刷新委员会”,指导幕僚起草日本教育基本法及其他教育改革立法草案。文部省于同年九月提出了《教育基本法要纲案》,经过教育刷新委员会建议内阁总理大臣采纳,并经教育刷新委员会最终确认后,经内阁会议决议,提交帝国议会审议,1947年3月《日本教育基本法》颁布并施行。该法的立法宗旨是“培养注重个人尊严并追求真理和爱好和平的人才”,“彻底普及旨在培训既有普遍性又富有个性的文化教育”;豛明确规定了教育中立、教育机会均等的原则及保障措施;豜尊重学术自由;豝确立了九年义务教育制度以及教师为教育公务员的法律身份,豞等等。《教育基本法》是日本教育民主化的产物,该法的颁布实施,使得日本的教育从战时的“教育勒语”的歧途中解放出来,为现代日本教育的发展和教育法制的完善起到了极其重要的作用。就在同一时期,日本的《学校教育法》也公布施行。紧接着,日本又陆续颁布了1948年的《关于教科书发行的临时措置法》、《教育委员会法》、1949年的《教育公务员特例法》、《文部省设置法》、《教育职员免许法》、《国立学校设置法》、《社会教育法》、《私立学校法》、1951年的《儿童宪章》、《产业教育振兴法》、1952年的《私立学校振兴法》、《义务教育费国库负担法》等。日本战后教育法制至此已经重建完成。

但是,日本建立不久的教育基本法制,因这是一种“偏向教育”,而遭到政府有关部门的改正。豟随之而来的便是一连串的反改革立法措施。如以地方公务员法限制作为公务员教师的劳动基本权及教育活动的自由;以确保教育的政治中立为名,制定《关于确保义务教育诸学校教育政治中立性的临时措置法》,修正《教育公务员特例法》;以《关于地方教育行政组织及营运法律》取代《教育委员会法》等等。这一方面削弱了地方的教育行政权,另一方面则确立了教育行政的中央集权化体制。豠紧随着反改革立法的浪潮,日本文部省又通过种种行政措施,企图使教育法制形式化。如1956年建立教科书检定调查官制度,加强对教科书内容的审定;强制在全国实施教员勤务评定,并透过学校管理规则的规定,强化学校的管理体制;在教育课程中加入“道德”课程,并修改《学校指导要领》以告示形式发布,强调其具有法的约束力,以强化国家对教育内容的控制;加强教科书检定制度,限制教师的教科书选择权;在教育法制的立法政策上,为了规范学生运动及加强对学校的管理,1969年颁布了《关于大学营运临时处置法》,并修正了《国立学校设置法》,同时为提高私立学校在公教育上的地位,改善私立学校教学和考验条件,振兴私立学校的发展,规定对私立学校实行补助金制度。1970年颁布了《私学振兴财团法》、1975年颁布了《私学振兴助成法》。这些法律对私立学校的发展及私立学校法制的更加完善具有重大的意义。

进入二十世纪60年代后,在全球范围内掀起了终身学习、终身教育的浪潮。战后日本经济的迅速发展,到80年代末国民生产总值已经居全球之首,教育基本法已经不能适应快速发展的日本社会经济需要,在国内国际客观情势的影响下,1990年6月日本颁布了《终身学习振兴法》。该法既具有“就终身学习作出总体规定的基本法的性质”,同时又“为适应振兴终身学习的时代要求”作了一系列的规定。豣《终身学习振兴法》的颁布施行表明了日本教育法制构建的完善与成熟。

三、我国教育法制构建的启示

综观日本教育法制构建路径,我们不难发现,日本教育法制构建的经验表明,完善的教育法制是教育事业发展的支柱。我国长期以来,由于教育法律法规体系不够健全,教育政策变化不居;教育法规之间相互冲突、教育立法滞后;教育法律法规实施不力、教育法律法规救济途径缺乏、单一及模糊等,严重影响和阻碍了我国教育的发展。因此健全和完善我国教育法制十分必要和迫切。首先,立法上,不仅具有客观性,还必须具有超前性。根据我国国情,建立健全体系完备,内容科学、具体、严密的规范教育法律法规,形成“宪法—法律—行政法规—规章—政策(行政规范性文件)”的逐层规范的层级体系,对教育基本制度、学位、教师资格与培训、教育安全、教育审计、教育卫生、教育许可、教育法律责任等多角度的作出规范,切实做到教育有法可依。其次,执法上,改变过去那种以行政管理代替法律管理的“人治主义”,要坚决贯彻“法治主义”原则。实体上执法必须有明文规定,程序上执法必须按程序规则。要健全执法监督机制,严格执法,真正做到教育执法公正、公开、公平。最后,司法上,应当健全和完善权利救济机制。救济是权利实现和保障的重要手段,没有救济就没有权利。我们应当扩大视野,寻求多种类的权利救济管道,完善教育司法制度。