浅议绩效考核在检察机关管理中的运用

张渝祥 葛成林 肖良伯

近年来,绩效考核作为一种先进有效的考核方式被逐步引入检察机关。目前各级检察机关在建立完善检察人员考评制度方面开展了大量的探索,重庆市的“工作目标考核”、湖北省的“能级考核”、江苏省的“条线考评机制”、山西晋城的绩效考核软件开发、哈尔滨铁路检察分院的绩效管理制度等体现了各地的特色。最高人民检察院在《人民检察院基层建设纲要》中明确提出,要以考核干警的能力、绩效为核心,探索建立能级管理机制。因此,加强检察机关绩效考核制度的研究,增强考核的科学性、合理性,对于进一步推动检察工作科学发展具有十分重要的意义。

一、检察机关引入绩效考核制度的必要性

检察机关考评制度,随着检察工作的发展逐步调整完善,但也存在一些不足:

(一)尚未建立符合检察工作特点的考核评价机制

目前检察机关的内部管理采用的是行政管理模式,内部工作人员考评,以公务员主管部门制定的行政公务员的考核标准为依据。检察官办案,严格遵循承办人—处长—分管检察长的审批程序。行政化的管理模式不可避免地导致了对检察官考评的行政人员化,没有体现检察业务工作的属性和特性。

(二)考核指标的设定不尽科学合理

检察机关内部工作岗位可分为综合类和业务类。现行考评制度中,上级院对下级院在本业务条线的考核指标设计上,容易设定统一标准,也比较得出其优劣性。然而同一机关内部,对各部门的指标设定,仍难以做到有效平衡,考核指标客观性、针对性、科学性的程度尚不能完全符合检察工作发展的要求。

(三)平时考核制度落实不够

2007年1月,中组部、人事部印发了《公务员考核规定(试行)》,明确了公务员的考核分为平时考核和定期考核。但平时考核一般没有严格的时间界限,方法程序上也没有严格的规定,不便于操作。目前,各级机关针对检察人员的考核往往是重年度、轻平时,采取年终一次“算总帐”,平时的情况得不到体现。

(四)考核与奖惩、培训的衔接机制尚未完全建立

考核与评优、提薪、晋职的衔接机制在实践中有待进一步完善。目前在公务员考核结果的运用上,累计2年称职及以上的,晋升1个工资档次;累计5年称职以上的,晋升1个级别;连续三年被确定为优秀等次的,晋升职务时优先考虑。实行“阳光工资”之后,只要年度考核称职,就能正常调工资,干得再好,也没有更多的物质奖励,使得考核激励作用未得到充分发挥。

从上述现行考核制度存在的不足来看,有必要对检察机关内部考核制度进行创新,引进绩效考核制度,以促进队伍管理机制的不断完善,更好地发挥考核的激励作用。

二、检察机关实行绩效考核的难点

绩效考核在检察机关考核管理中遇到的难题主要体现在绩效指标的设计和考核评估上。绩效指标设计上的困难主要有:一是岗位的差异性大,绩效指标在岗位间不容易平衡。比如写一篇文章与办一件案件、办一件批捕案件与办一件公诉案件的工作量大小很难衡量。二是许多岗位无法定量。检察机关办案不象企业生产具体产品,检察工作的成效更多的是反映在执法办案效果方面,而考核指标可以对办案程序、质量效率作规定,但对执法办案的效果的评价标准是多元的。因此,对检察工作的绩效评估需要考量的因素非常多,不能简单地以排名顺序来衡量。笔者认为,如果岗位侧重于静态性、常规性、例行性的工作的,主要考核内容应为岗位职责和行为表现;如果岗位侧重于动态性、阶段性、一次性的工作的,主要考核内容应为工作目标和行为表现。

三、检察机关绩效考核制度的建立

(一)绩效指标设计应遵循的原则

一是导向原则。绩效指标具有“指挥棒”的作用,考核者设置什么样的考核目标、评价标准,被考核者就会围绕这些目标和标准去努力。因此在绩效指标的设计上应根据检察机关的职能特点,紧紧围绕履行和保障履行法律监督职能中心工作,突出对检察业务工作的要求,形成正确的考核导向。

二是量化原则。绩效指标的设计要客观量化,指标不在多而在于精,在于抓住关键,在于简便适用。能定量的尽量数据化,减少模糊度;不宜量化的,应按定性目标进行设定,明确规定应达到的具体目标要求。

三是关联原则。绩效指标的设计应具有相互关联性。既要考虑上下级机关工作目标和工作要求的衔接,也要考虑本机关内部各部门之间工作的联系,既要考虑本部门的发展目标,也要考虑全局性的共同目标,既要考虑近期绩效,也要考虑长远发展,既要考虑办案的数量、质量,也要考办案的综合效果。

四是挑战性原则。绩效指标的设定要有挑战性。设定的高低,要以“跳起来摘桃子”为原则,设定的太低,起不到激励的目的;设定的太高,也会使指标成为空中楼阁,影响工作的积极性。

五是沟通原则。绩效指标的设定要与干警相互沟通。绩效考评制度能否顺利推行,取决于干警是否普遍认可,因此绩效指标的面谈、沟通环节也十分关键。

(二)检察机关绩效考核指标的量化方法

绩效指标的量化方法,一是用数字表示,二是用时间表示,三是用行为表示。考核职能部门都希望能够获得数量化的指标体系,但是这一愿望往往难以实现。绩效指标要有时限性要求,能够一个月完成的,不能宽限二个月。绩效指标一般可分为数量指标和行为指标。数量指标,是指可以用实际数据来测量的指标;行为指标,是指用来表示组织或人员某种行为强度的高低的指标,一般难以用实际数据来表示,但可以用相对的数值比较相互之间行为强度的高低。如办理一件起诉案件与查办一件职务犯罪案件的工作强度,无法用具体的办案天数或办案时限来进行衡量,而只有依据办案工作的一般规律来作出判断,寻找相对平衡点。

重庆某检察分院对内设机构负责人的绩效考核,其绩效考核指标设计为业务工作考评指标和基础工作(包括思想政治工作、管理工作、队伍建设、作风纪律等)考评指标二大部分。在业务指标的设计上,该院采取与市院对其考核的结果挂钩的方法。即本院对业务工作的一些主要考核指标不作具体描述和规定,而是以市院对本业务条块的考评指标要求为基础,以本业务在上级机关考核的结果排名,设定评分标准。下达指标时,围绕本年度全院总体目标,明确哪些业务工作要在市院的考核中处于什么位置,年终未实现目标的,考评时相应扣减分值。同时,对市院考核标准中未涉及的,但对完成工作任务或实现总体目标起着基础作用或关键辅助作用的项目,也设置了一些相应的质量效率指标,以确保工作全面、协调和可持续发展。在基础指标设计上,该院对一些综合性、基础性指标,如队伍思想政治建设、领导能力、管理能力、工作态度、作风纪律等,尽量加以细化、量化,力求可操作。比如,在“思想政治建设”方面,首先分析了思想政治工作该如何做,做什么,做到什么程度,然后围绕这些来设计考核指标。如规定“思想政治教育上多少次课”、“干警对思想政治工作的满意度达百分之多少以上”等。

同样,对德、能、勤、廉的指标设计也必须讲究技巧,才能真正发挥绩效管理的应有作用。在制定指标时,一是用结果,不用过程。不能用“加强调研工作,提高调研能力”,而要用“调研文章在公开刊物上发表达多少篇”。二是用效果,不用手段。不能用“严格考勤管理制度”表示绩效目标,而要用“没有迟到、早退、旷工等行为”来表示。三是用结论,不用目的。不能用“提高案件质量和效率”表示绩效目标,而要用“无罪判决率为零或捕后不诉率控制在?以内”来表示。

(三)检察机关绩效量化考评体系的建立

绩效量化考评体系的建立,依据“组织目标+职位职责+工作流程”,应体现多维的、立体的、全方位的考核理念。绩效考核针对不同岗位,采取分层分类考评。院考核的对象,主要是内设机构主要负责人,副职及非领导职务干部的绩效考核由内设机构主要负责人组织实施。院绩效考评委员会指导各内设机构制定对副职及非领导职务干部的绩效考核办法,并监督实施,形成一级对一级负责的考核格局。内设机构主要负责人的考核指标应分为三类:一是业务指标;二是管理责任指标;三是德能勤廉指标。这三类考评指标构成内设机构主要负责人的年度绩效。明确了绩效指标,实施考核中,为确保考评结果的客观真实,有必要进行民主测评。最后,考评体系应明确考评结果的应用。

四、检察机关绩效考核的实施

绩效考核的实施分为考核实施前期调研、考核中期过程控制以及考核结果的运用等环节。

(一)考核前应做好以下工作

1.绩效指标的制定是实施绩效考评的第一阶段。制定绩效指标要围绕本院的总体战略目标、发展阶段和上级院的考核要求,进行充分调研论证,与考核对象进行积极有效的沟通,充分听取干警的意见及建议,使其标准更为科学民主,贴近实际、以人为本。

2.加强宣传发动,提高对实行绩效考评重要性的认识。制度出台后,应进行深入广泛的宣传动员,得到干警的认同。

(二)绩效考核过程中的管理与控制

绩效考核过程中部门负责人应根据干警的业绩表现及时给予建议和帮助,并对干警的工作及考核过程中提出的建议和问题予以有效的回复。这是一个双向交流与合作的过程,应定期对干警本时间段的绩效目标进展状况进行总结评审,如有需要,可对绩效考核目标进行及时调整,并做到持续引领、回馈与跟进评审。在上述双向沟通过程中,要重视面对面交流,使干警充分表达自己的观点和意见,调动干警努力完成的主动性、积极性,而不是被动地接受考核结果。

(三)绩效考核的信息化

应充分发挥局域网信息平台的作用,建立完善检察工作日志及月台帐报告制度,研究开发和改善绩效考核软件,在深化案件管理系统应用的基础上,结合先进的人力资源管理方法实现检察机关绩效考核系统化、信息化。每位部门负责人应根据岗位职责不同,建立检察工作日志,记录工作部署、工作落实、组织研究案件或事项、制度执行、重大事项记载等日常工作情况,每月底汇总后报考评办公室,定期进行考评。

(四)绩效考核结果的运用

科学合理地运用绩效考核评价的结果,是考核评价程序中重要的一环,也是考核评价的重要目的,如果只强调考核评价,不注重结果的运用,难以达到有效激励和约束的目的,不仅使考核评价变得毫无意义,而且考核评价本身也难以进行下去。因此,要建立健全绩效考核评价结果运用制度,将其与奖惩、评优、学习培训、职级晋升、选拔任用直接挂钩。此外,年度考核结束后,需要对考核机制与考核过程中存在的问题进行分析,结合本部门实际,及时修改和完善考核方法、评价标准、操作程序等,使绩效考核体系更趋科学完备。

绩效考核制度作为一项新兴制度引入检察机关,尚有待一个再实践、再检验的过程,工作中还存在诸多的缺点和不足,需要进一步弥补和完善,需要各级领导的重视和全体干警的共同努力,需要创新实践和及时总结,需要不断摸索和积累。我们应当通过制定科学规范严格的绩效考核标准,促进工作质量和效率的提升,促进公正文明规范执法,推动各项检察工作的科学发展。