我国矿难频发的制度性因素分析

吴富丽

“矿难”顾名思义,即矿业生产中发生的灾难,也就是在矿业生产过程中发生的造成重大人员伤亡和财产损失的事故。矿难的发生会给国家、社会和个人带来重大损失,因此世界各国都非常重视对矿难的防控。要构建行之有效的矿难防控体系,必须全面掌握矿难的现状、深入、系统的把握导致矿难的主要原因,尤其是其中具有可操控性的制度性因素。唯有如此,才能在矿难原因分析的基础上确定有针对性的矿难防控方案和措施,建立起科学的矿难防控体系,才能减少矿难的发生,最大限度地降低矿难所造成的损害。

矿难成因是一个包含多种要素的复杂体系,既有经济发展刺激能源需求、自然条件复杂开采难度高、技术落后等客观原因,也有贪婪地追逐利润、违规开采、超能力开采,漠视安全管理、忽视安全培训、放松安全监督,官矿勾结、权力寻租等主观原因。在众多的导致矿难的因素中,具有人为可控性的因素无疑是我们研究矿难防控问题应关注的重点。

制度是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。经济学家诺斯形象地说:“制度是一个社会的游戏规则,更规范的讲,它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”。在他看来制度分为三种类型:即正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制。正式规则又称正式制度,是指政府、国家或统治者等按照一定的目的和程序有意识创造的一系列的政治、经济规则及契约等法律法规,以及由这些规则构成的社会的等级结构,包括从宪法到成文法与普通法,再到明细的规则和个别契约等,它们共同构成人们行为的激励和约束;非正式规则是人们在长期实践中无意识形成的,具有持久的生命力,并构成世代相传的文化的一部分,包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因素;实施机制是为了确保上述规则得以执行的相关制度安排,它是制度安排中的关键一环。这三部分构成完整的制度内涵,是一个不可分割的整体。我们在对矿难成因进行分析时,主要关注的制度性因素是正式规则及其执行机制。通过对规范矿业生产活动的正式规则和执行机制的分析,我们认为导致我国矿难频发的制度性因素主要有以下几个:

一、安全投入严重不足

安全生产必须要有相应的安全设施做保障,而这些设施的配备往往需要大量的资金投入。从我国法律的规定来看,安全投入的资金来源是各生产经营单位。但是,立法规定在实践中并没有得到有效遵行。现实情况是,我国矿山安全设施欠账问题非常严重,经费的不足导致矿业生产中安全隐患众多。有数据显示,我国国有重点煤矿累积的历史安全欠账高达689亿元,乡镇煤矿安全欠账至少在2000亿元以上。①可以这样说,大量的安全欠账已经成为我国矿难频发的重要症结之一。

二、监管不力

对于矿业生产这一具有高度危险性的行业,国家历来重视对其生产经营活动的监管,从采矿权的取得到矿产的采掘再到产品的销售等各个环节都有相应的政府部门对其实施监管。但从整体上看,我国的矿业监管体制是有缺陷的,监管不力的问题十分严重。监管体制的设立中存在对矿业企业的多头监管、职能重叠、职责不明等问题,导致监管不力。利益驱动导致政府失位、官矿勾结,监管流于形式。

三、产权制度不完善

我国法律明确规定矿产资源归国家所有,因此矿产资源的产权指的是矿业经营权,它由三要素构成的,即使用权、收益权、转让权。从我国现行法律的规定来看,矿业权主体不具有真正意义上的转让权。根据《矿产资源法》、《探矿权采矿权管理办法》的规定,拥有采矿权的主体只能因企业的合并、分立、与他人合资、合作或者因企业资产出售以及有其它变更企业产权的情形,才能变更采矿权主体,而且必须经依法批准,即采矿权主体拥有的采矿权不能单独转让、抵押,只能随企业资产产权的变动而变动。可见,我国原则上是禁止矿权的流转的。②转让权的缺失具有非常明显的弊端,容易导致矿产资源利用中的急功近利,这一方面会造成矿产资源的破坏和浪费,另一方面会造成矿权主体忽视长期投资,尤其是安全生产方面的不会带来直接收益的巨额投资。

四、矿工权利保障机制不健全

矿难的最直接的受害者是矿工,一旦发生矿难他们将付出生命的代价。从这个角度来说,矿工应当是矿难防控中最积极的力量,是矿业安全生产最重要、最有力的监督力量。我国的《矿山安全法》、《安全生产法》等法律法规明确规定矿工及工会组织具有监督矿山企业落实安全生产工作情况的相关权利。然而,制定的比较完备的上述法律规定,在实践中因为种种原因并没有得到切实的遵行。矿工及其工会在实践中所处的弱势地位,使得法律的规定只能停留在文本上,矿工们一次次用生命和鲜血的代价验证着“完备”制度的现实尴尬。在国有矿业企业中,矿工及工会的呼声会得到一定的尊重,但是在巨大的就业压力和企业效益不佳等现实问题面前,这样的呼声时常难以得到响应,相关的意见和建议在诸多现实困难的消磨下常常会无疾而终。在私营矿企中,对于矿工尤其是那些迫于生计的农民工来说,对安全生产的监督以及“拒绝违章指挥和强令冒险作业”更是无从谈起了。“愿意干就干,不愿意干就走人,外面还有好多人排队等着干呢”是私营矿主们挂在嘴边的口头禅。在现实的生存压力和贫困面前,矿工们只能无奈地选择沉默了。欲诉无门的情形长期持续,结果就是矿工们对安全问题的漠视和麻木,这又进一步加大了矿难发生的危险。

五、外部监督薄弱

此处所言的监督是指除了行政机关的监管和矿工及工会的内部监督以外的其他社会主体的监督。依照《安全生产法》等法律法规的相关规定,矿业安全生产的监督主体包括任何单位、个人、基层群众组织以及大众传媒,他们都有权对安全生产情况进行监督。不仅如此,《安全生产法》第66条还规定:“县级以上各级人民政府及其有关部门对报告重大事故隐患或者举报安全生产违法行为的有功人员,给予奖励。”从法律制度的设置来看基本上是全面的、合理的。但是,在实践中这些监督主体监督作用的发挥却不尽人意。地方的居民委员会、村民委员会、其他单位和个人对于矿业企业安全生产情况的了解和认识是间接的、非专业性的,在信息严重不对称的情况下,这样的监督作用极其有限。大众媒体是重要的社会监督力量,但是他们的监督常常会受到地方政府的影响和干预,受到矿业企业的利益诱惑如高额“封口费”等,难以发挥事前防控的作用,多数情况下仅仅在发生矿难之后起到事后监督的效果。

六、责任追究不到位

依据我国现有法律法规的规定,矿难发生之后相关主体应承担的责任包括民事、行政责任和刑事责任三大方面。

在民事责任的承担方面,实践中存在的问题主要是赔偿标准过低和“矿工受害、政府买单”。因为极度追求经济利益、漠视安全生产而导致的矿难在很多情况并不会使相关主体的既得利益尤其是经济利益受到巨大影响。这样的民事责任承担难以起到遏制矿难的作用。

在行政责任的追究方面,我国的《矿山安全法》、《安全生产法》、《劳动法》等法律法规规定,对有违反安全生产规定行为的主体应追究行政责任。此外,各地普遍设立了行政问责制度,对于行政机关工作人员不履行职责或不正确履行职责的行为进行问责。然而在实践中,上述行政责任的追究常常出现不到位的情况,如“以罚代管”现象大量存在,行政机关只重视处罚的做出,对于相关处罚的执行情况的监管不重视,有些矿难恰恰就是因此而发生的;对行政监管人员的责任追究流于形式,当时受处分,不久就异地、异岗任用甚至升迁的情况时有发生;行政问责中混淆责任,以行政处分回避刑事责任的追究,这使得一些官员采取“割发代首”方法,以辞职逃避了刑事责任的追究。

在刑事责任的追究方面,依据我国刑法的规定与矿难责任追究相关的罪名有重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、不报谎报安全事故罪、玩忽职守罪、滥用职权罪、非法采矿罪、破坏性采矿罪等。依据这些规定,在矿难发生中负有责任的矿业企业及其主管人员、直接责任人员以及行政监管机构的主管人员、直接责任人员构成犯罪的,应当追究其刑事责任。刑法的规定主要存在以下两方面问题:首先,刑事处罚不严,追究力度不强。刑法中规定的重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪的刑事责任承担者仅限于自然人而没有包括单位,犯罪主体范围过于狭小。实际上,多数矿难的发生是由于单位在矿业生产中忽视安全设施建设、违反安全生产的相关规定、对已发现的安全隐患不采取及时、有效的措施造成的,而一旦发生事故却不追究单位的责任,显然违背了罪责刑相适应的刑法基本原则。刑事实践中,责任追究的状况也不尽人意。主要体现为对矿难中有渎职行为的国家工作人员的处罚力度不够,量刑偏轻,。据《检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告》披露:2006年,在已经作出的刑事判决中,判处免予刑事处罚和宣告缓刑的比例高达95.6%。其次,刑种单一,针对性不强。在我国刑法中与矿难相关的各种具体犯罪中,除了非法采矿罪和破坏性采矿罪中规定有罚金刑外,其他犯罪的法定刑只有自由刑一种形式。要知道,矿难发生的重要原因之一是矿业企业及其经营者或投资人为了获得更大的经济收益,对安全生产设施的建设和维护不投资或很少投资。对于这些犯罪配置相应的财产刑有助于抑制其经济上的贪欲,预防此类原因导致的矿难的发生,因此,增设这些犯罪的财产刑十分必要。最后,在犯罪规定中,过分强调危害结果的实际发生,使得只要不发生矿难、不死人,那么无论多么严重的违反安全生产规定的行为都只需承担行政责任,而无从追究刑事责任。

综上,在矿难防控体系的构建中,我们必须针对上述导致矿难的制度性因素,制定有针对性和可行性的方案和措施,以实现控制和减少矿难事故的目标。