古代中国官方社会保障制度的形成问题探究

秦超超

我国的社会保障机制源于社会救助思想,社会救助思想是我国传统思想的重要组成部分,形成于我国劳动人民长期的团结互助过程中,有着其自身的发展规律。早在氏族社会时期,氏族部落成员之间就有互助尊老慈幼的传统,到国家的建立后社会救助思想上升为官方对国民进行有效统治的行政措施。《周礼·地官·大司徒》中曾有“以荒政十有二聚万民”和“以保息六养万民”的记载。西周时期就有“老有所终”“幼有所养”的社会救助思想。

周王室东迁以后,诸侯之间争霸战争频发,至战国战争规模更大更加频繁,投入兵力巨大,频繁的战争带来了一系列的社会保障问题。这些问题与当时丰富的学术思想一起极大地推动了社会救助内容的发展。

春秋战国时期的很多思想,对以后中国古代社会保障体系的形成产生了极其重大的影响。儒家学派中孔子的仁政思想中的一项重要内容就是对人民生活的保障,对于保障的标准,论语中“丘也闻有国有家者 ,不患寡而患不均 ,不患贫而患不安”阐明了孔子主张以平均思想来施行社会保障的观点。道家学派老子提出“是以圣人甚去奢、去泰。”的节用主义,主张以节省政府开支的方法节余钱物,在遭受灾害的时候用来接济国民。墨子则直接提出当政者应该施以“老而无妻者有所侍养……有所放依其身。”的政策,表述了自己的社会保障观点。荀子则提出自然灾害“不为尧存,不为桀亡”的风险客观性思想,提醒统治者建立社会保障机制的必要。

有学者认为“患不均思想”才是我国社会保障机制的核心,但在《史记.货殖列传》中就有“夫千乘之王,万家之侯……而况编户齐民乎?”的“患贫思想”记载。政府也专门把救助贫困人群纳入了救助范畴,可见患贫思想也是保障机制中的重要内容。

秦以前官方的社会保障措施主要是抓生产。农业生产成了首要任务“古先圣王之所以导其民者,先务于农。”周朝还专门设立了负责农业的“六逐”官员,制定相关法律监督国民从事农业生产。国家还专门建立仓库储备粮食备荒,《史记.周本纪》有记载周武王“散鹿台之财,发巨桥之粟”。可见当时就已有官方的仓库建立。《墨子.七患篇》还把饥荒分为五个等级“一谷不收谓之谨,二谷不收谓之旱,三谷不收谓之凶,四谷不收谓之馈,五谷不收谓之饥。”配合仓库制度为仓库储备量和灾害赈灾等级提供了依据。兴建水利设施方面,古书中就有“禹疏九河,沦济縲而注诸海;决汝汉,排四淮……中国可行而食也。”的惠民措施的记载。当时比较著名的秦蜀郡太守李冰建都江堰水利工程达到了“溉田万顷,无复水旱之灾,岁大丰熟”的效果。官方的保护生态的措施从周代就有,周朝专门设有管理森林的官员,《礼记.曲礼下》中有“……六府、曰司土司木司水司草司……”的官制记载。在灾后救助方面,政府施行给灾民赈济食物、衣物、发放钱财、建立食物供应系统、减免赋税、发放国家贷款等等措施。《周礼·秋官司寇·士师》中有记载:“若邦凶荒,则以荒辩之法治之,令移民通财,纠守缓刑”的官方减免政策。《周礼·地官司徒·旅师》中有记载:“旅师掌聚野之锄粟、屋粟、间粟,而用之。以质剂致民……凡新甿之治皆听之,使无征役,以地之媺恶为之等。”政府直接借粟给百姓,秋后收获了再上还。

秦统一中国后,虽然以法家思想治国,但社会保障制度仍然有,但因为涉及的范围很窄加之秦国的暴政,使得这一制度施行起来效果不是很大。汉朝前期,统治者采用“黄老学说”的“无为而治”。社会保障方面,采取了很多惠民措施,社会保障的对象重点是:老人、幼儿、鳏、寡、孤、独。西汉中期董仲舒的独尊儒术成为统治思想,社会保障方面力度加大,制度化逐渐形成,道德教化不断提高,范围扩大到了疾病贫困失职之人。社会保障的政策化使得社会保障提高到了治本为目的的层次。史记中有记载汉皇“罢御苑之马,以赐良民”的帮助生产的政策。东汉时期保障措施更加固定化操作性更强,贫民成为了社会保障的对象,妇女保障方面也开始出现,平帝元和二年春正日下诏“有妇人产子者复,勿算三岁。”秦汉时期实行社会保障制度的家庭和国家双轨制,制度开始法律化道德化,有了一定的规定标准。发展到唐代,社会保障制度开始以律令的形式出现了,唐律规定:“免娜寡撑独不济者。敢有加敛,以枉法论。”唐朝法律规定地方官员对“不孝梯,悖礼乱常,不率法令者”,要依法惩治;对“孝子顺孙,义夫节妇,志行闻于乡间者”,要申奏上闻。唐朝还建立了专门的医院保障贫困人群《新唐书·百官志上》云:左右金吾卫条:“凡敝幕、故毡,以给病坊。”到唐代社会保障涉及范围已经相当广泛,形成了一个覆盖,老、妇女、儿童、鳏、寡、孤、独、皇族、官员、士兵、学者、病人、贫困人群等等阶层的体系,力度比以往更大,开始以法律的形式对帮助范围和尺度作出规定,社会保障发展到唐代已经正式制度化、政策化,机制更加健全,覆盖了近代社会保障范围的大部分,成为了我国封建社会官方社会保障机制的雏形。