我国民间消费者组织的独立性问题研究

郭 潆

一、消费者协会的产生和发展

19世纪末以来,伴随着社会化大生产的发展,垄断经济组织的形成、科学技术与现代营销技术的发展、契约自由的滥用,使得消费者的地位不断恶化。各种保护消费者利益的运动风起云涌。在此过程中,消费者组织伴随着消费者运动发展起来。另一方面,在公共行政民营化的背景下,传统国家行政观念被逐渐突破,各国公共行政都在走向改革,以寻求一种高质量、低成本、应变能力强以及更加健全责任的新模式,非政府组织以其独立自主、追求自治的非政府性以及服务公众的使命感,成为当前最体现公民参与的公共行政形式。①消费者保护组织也正是顺应这种潮流应运而生。

1891年,纽约消费者协会成立,这是世界上第一个以保护消费者合法权益为宗旨的组织。1898年,美国又成立了世界上第一个全国性的消费者组织——美国消费者同盟。20世纪50年代以后,伴随着资本主义经济的高速发展,各国相继建立了自己的消费者组织。1960年,美国、英国、荷兰、澳大利亚、比利时五国消费者组织在海牙发起成立国际消费者组织联盟,1994年国际消费者联盟更名为国际消费者协会,总部移至伦敦,现拥有来自115个国家和地区的250多个消费者组织。②

二、我国消费者协会概况

在我国,随着人们的物质文化生活水平日益丰富,消费活动日益增多,消费者权益保护问题开始受到关注。1981年6月,我国政府首次被邀请参加联合国亚太经社理事会在泰国曼谷召开的“保护消费者磋商会”。1984年9月,广州市消费者委员会作为中国第一个消费者组织率先成立。1984年12月26日,中国消费者协会由国务院批准成立,其后全国各地相继建立了保护消费者合法权益的消费者组织——消费者协会。

目前我国的消费者协会是依照中央到地方按行政区划来设置的,即在全国设立中国消费者协会,其下设立省、自治区、直辖市一级消费者协会,再下就是不设区的市、市辖区以及县乡、镇一级了。而在机构设置上,消费者协会都挂靠在同级工商行政管理局,其领导机构为理事会,理事由有关部门和社会各方面的代表协商组成,名誉会长一般由同级人大常委会或政府的领导同志担任,会长一般由同级工商行政管理局领导同志担任,其他成员主要是由相关的行政机关的工作人员担任。③经费方面,我国消费者协会一般都由政府拨款给予支持。

三、我国消费者协会的法律属性

我国法律明确规定消费者协会为社团法人,但在现实生活中又具明显的官办性质,这使得人们对消费者协会的法律属性有诸多争议。笔者在此拟从应然和实然两个层面上对我国消费者协会的法律属性进行分析。

(一)应然层面

《消费者权益保护法》第31条规定:消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。《中国消费者协会章程》第二条也规定:中国消费者协会是由国家法律确认、国务院批准成立的保护消费者合法权益的全国性社会团体。社会团体是指除了政治国家、血缘共同体及以财产为基础的营利性企业以外的社会共同体,具有非行政性、非盈利性、公共服务性等特征。显然,无论是法律还是章程所规定的应然层面上,都确立了我国消费者协会的“社会团体”的地位,即属于典型的民间组织。

(二)实然层面

在实践中,我国消费者协会完全成为了工商行政管理部门的附属机构:其挂靠在同级工商行政管理部门,工作人员和负责人也由相关行政部门领导人担任,经费主要由国家拨付,以至于许多人质疑它是代表国家意志行使职能的准行政机构。2007年,中国消费者协会成了财政全额拨款单位,成为迄今为止内地唯一一家享受此待遇的在民政部备案注册的社团组织,彻底变身成一个“吃皇粮”的事业单位。④

由以上分析可以看出,从法律规定层面上来看,我国消费者协会应该属于社会团体,即民间非政府组织;然而,在现实生活中,我国的消费者协会却与行政机关联系密切,有明显的行政依附性。

四、加强我国消费者协会的独立

我国消费者协会的官办性质,使其并不能完全代表消费者的利益,尤其在我国这种有着浓厚的行政权力崇拜传统的国家。消费者作为弱势群体,为了能与经营者相抗衡,才联合起来形成保护消费者权益的团体。因此,消费者协会成立的宗旨决定了它必须坚定地站在消费者这一方,以消费者的权益为归依。政府作为国家管理者,要从一个全局来考虑,消费者同经营者对它来说都是一样的,不可能说存在对何者更为偏向的问题。此外,由于经营者的本质属性,往往还能给当地政府带来税收收入、促进当地经济社会发展、带动就业,这就往往使一些缺乏远见的政府看不到消费者权益受损所潜在的巨大的危害性,甚至即使有认识也由于受眼前的利益蒙蔽而对经营者侵害消费者权益的行为视而不见,甚至纵容。如此,便形成我国老百姓对消费者协会难以信服的局面,使其陷入了一个形同虚设的尴尬境地。因此,使我国消费者协会脱离行政机关,实现其真正的独立,意义重大。

(一)西方国家消费者保护组织

在探讨我国消费者协会的独立之前,我们先来学习和借鉴一下国际上一些比较成熟的制度。在此,笔者主要以德国的做法为例。德国的消费者组织分为联邦和州两个层次:在联邦层面上设有:1.消费者协会,所有代表消费者利益的组织均为其会员,主要职能是向议会和政府表达消费者的意愿和要求,促进相关立法;2.消费者保护协会,负责向法院提起集体诉讼;3.消费者研究所,为消费者提供各种资料、咨询和相关培训;4.全德汽车俱乐部,其成员以前主要为汽车主,发展到后来可代表一般消费者,不限于消费者。在州的层面,每个州均有消费者中心和消费者顾问处,向消费者提供咨询意见,参与消费争议的调解和仲裁。⑤

(二)完善我国消费者协会独立之建议

有学者认为,“消协”关键的问题是自身身份、人员构成与经费来源等内伤。⑥笔者以为,要解决我国消费者协会的独立的问题,应从机构设置、人员组成、经费来源等方面着手。

1.机构设置。如前所述,我国目前的做法是按中央到地方的行政区划设置,这无疑给消协的行政属性埋下了伏笔。作为一个保护消费者利益的非政府组织,消费者协会完全没有必要这样设立。消费者相对于经营者的弱势地位,在很多情况下,并不仅仅是由于经济地位的悬殊造成的。在科学技术迅猛发展的现代,二者地位的不平等更多是由于信息不对等。相对于经营者的专业人士来说,消费者对很多产品和服务处于一种相当无知的状态。手机应该算普遍的吧,很多人可能换过好几次手机,但许多功能可能到现在都从没用过甚至都不知道;至于像电脑这样高端一些的产品,那就更不用说了,即使是学计算机专业的人,也不可能对自己所用的电脑有完全的了解,更别说普通用户了。因此,笔者以为,我们应以行业为基础建立起我国的消费者协会,比如装修行业、电子行业、化妆品行业等,甚至还可以分得更细,如食品行业下面就可以细分很多种。相对于那种大而化之的功能齐全的设置,这种设置对消费者协会要求的领域范围更小,更具有权威性和专业性(毕竟消费者协会人力、物力和精力都有限),更利于提高消费者的消费能力,保护其权益。

2.人员组成。目前我国消费者协会的人员主要由政府机关工作人员担任,鉴于其弊端性,各地改革的呼声不断。2004年3月1日,上海市消协正式更名为“上海市消费者权益保护委员会”,新组建的消保委由政府各职能部门代表、企业行业协会代表和普通消费者组成,各占1/3的比例。对此,有学者认为,消费者代表和企业代表的加入,体现了维权平台公平的对话思路,既给消费者维好权,也让企业有说话辩解的权利;也有学者认为允许企业代表进入消协是不合适的,消协既然是消费者的组织,就只能由消费者参加,只能代表消费者的利益。⑦笔者比较赞同后一种观点,行业协会代表的更多的是作为经营者的企业的利益,在一定层面上来说,经营者与消费者的利益是完全对立的,不可能调和在一起,这完全有违消费者协会设立的宗旨。以维护消费者利益为宗旨的消费者协会,其人员应该完全由消费者组成,考虑到我国国情,可以考虑适当的政府人员。

3.经费来源的问题。马克思说的对,经济基础决定上层建筑。消协不得不依附于行政机关的一个很大因素就是经费问题。关于经费来源问题,各国主要有以下途径:(1)政府拨款。这是各国较普遍的做法,同时也是消协经费的主要来源;(2)社会捐赠。然而社会捐赠一方面建立在消协的社会公信力上,即需要人们对消协的信任才能吸引捐赠。另一方面,捐赠人的选择也是一个问题,来自企业的捐赠无疑会使消协的职能行使的权威性大打折扣,国外实践一般只接受来自消费者个人的捐赠。如美国的消费者联盟就不断呼吁消费者捐款资助这个机构的日常运行,但拒绝所有商业捐款和所有商业测试费用。据悉,消费者联盟每年收到的捐款和各种费用达到上亿美元。⑧而我国消协的官办性质,很难让消费者信服。鉴于此,社会捐赠短时间内在我国难以行得通;(3)提供服务活动的合法收入。鉴于消费者协会的公益性和非营利性的本质,学者对提供服务收费态度不一。笔者认为从维持成本和消协运转来看收取成本费还是可取的,也具有可操作性;(4)会员费。西方国家的消费者协会一般都有会员,会员缴纳的会员费是其经费的重要来源。在我国,消协一般没有会员,因此也就没有收取会员会费一说。笔者以为我国消费者协会可以考虑会员制度,不仅仅是解决经费问题,更重要的是有了消费者的亲自参与,有利于实现其保护消费者权益的宗旨,促进消费者协会的独立性,培养民众的民主参与意识;(5)举办消费者杂志销售的收入。消协可以利用自己的专业优势举办一些期刊杂志以指导消费者的消费,但绝对不能随意刊登商家的广告。如美国消费者联盟自己的出版物——《消费者报告》杂志,由于具有权威性,在美国赢得了410万订户,成为全美十大最畅销杂志之一,每一份二三十美金,为其带来丰厚的经费来源。近年来,我国政府及消费者组织相继创办了《消费者》、《中国消费者报》、《消费时报》、《消费报》等多种报刊杂志,由于始终没能真正走入百姓的生活中,成为消费者消费行为的指导,也没有建立起相应的权威性。通过以上分析,可以看出,各国政府拨款作为消费者协会经费的主要来源是通行做法,而这也是消费者协会的非营利性和公益性决定的。

笔者以为,我国消费者协会最需要做的就是转变观念,并不是拿了国家的钱就要受命于政府,国家的钱也是来自于作为纳税人的消费者,要强化自己作为保护消费者权益的公益组织的独立意识,在树立自己公信力和权威性的基础上,积极拓展经费来源渠道,反过来,有了充裕的经费来源,也为其巩固自己的公信力和权威性打下基础,如此一来,就可以形成良性循环。