政府采购相对主体的利益保护

王 冠

政府采购也称公共采购,是指国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购活动的当事人双方应是政府和供应商。

一、政府采购相对主体的利益保护

政府在作为采购主体时,与一般自然人作为私人采购主体本应地位平等,身份相同,在协商一致的情况下,政府作为消费者通过集中采购的方式,获得其做需要的物品或服务,目的是为了避免单个采购所导致的交易成本虚高以及政府采购人员的寻租行为。现代社会中,通过政府采购而实现国家经济和社会发展政策目标,是政府采购发展而体现的新兴的、现实的社会职能,这种政府采购中的社会经济政策功能越来越凸显其宏观调控的特性,也使得在国家的经济和政策的发展目标之下,实施的采购活动难以保证政府与供应商之间交易地位的平等,也因此而引发了供应商作为相对主体的利益如何保护的问题。

对于受到不公正对待的相对主体的利益如何进行救济,我国《政府采购法》第六章共八个条款,初步架构了供应商的权益救济制度。该制度包括,询问、质疑、投诉、行政复议或行政诉讼四个环节。笔者认为,质疑和投诉的环节应当合并,由独立的专门机构受理,设立独立的机构来处理有关采购质疑与投诉,是世界上许多国家实践中的普遍做法,同时也符合WTO《政府采购协议》“各项质疑应由一家法院或与采购结果无关的独立公正的审议机构进行审理”的要求。

二、对政府作为采购主体的监督

(一)从政府采购标的看

国家机关、事业单位和团体组织在进行采购时其目的可以是为本单位自身消耗而购买所需物品,例如购置办公用品,也可以是为公共利益需要购买专门物品,例如防疫站购买疫苗等。而后者的购买行为会对社会公共利益产生直接的重大的影响。对第二种采购行为就不能简单地认定为普通的民事行为,也由于其强烈的外部性效应,使得这种行为理应受到特别的关注和监管。

(二)从政府采购法律关系主体看

政府采购不属于普通民事法律关系(有学者认为政府采购法律关系属于经济法律关系,也有学者认为属于行政法律关系),本文以为政府采购法律关系属于特殊的民事法律关系,政府采购合同属于特殊的民事合同。理由是在政府采购活动中政府是作为平等的民事主体与供应商签订的采购合同,但由于其身份的特殊性而使得政府采购合同在履行的过程中对于供应商来说其风险远远高于普通的民事合同。此外,我国《政府采购法》明确要求政府采购合同适用《中华人民共和国合同法》的规定,并就采购中的特定情况进行了补充,例如,采购合同副本报同级政府采购监督管理或者有关部门备案,由此证明政府采购合同具有不同于一般民事合同的特殊性。

(三)政府采购监督制度的构建

广义的政府采购监督制度是指由财政部门、监察部门、供应商和社会大众等多元化的主体对政府采购活动的全国政进行监督的一种立体化制度,在遵循秩序、效率、公平为价值目标的引导下,构建政府采购主体分离制度、供应商资格审查制度和采购程序公开制度等监督制度。

1.政府采购主体分离制度

政府采购监督中包含政府采购监督管理机构、政府采购代理机构和采购人三方主体。政府采购主体分离制度主要是指政府采购监督管理机构、政府采购代理机构和三者之间相互独立的制度。这一制度是为了防止政府采购管理监督者既当裁判员又当运动员而难以保证政府采购过程中的争讼的公平和公正。本文认为如何做到政府采购主体分离要从人、财、物三个方面分离入手,保证政府采购监督管理机构的管理人员和财务帐户以及采购物品相对独立,政府采购代理机构的管理人员和财务帐户以及采购物品相对独立,政府采购人的具体执行人员和财务帐户以及采购物品相对独立。

2.供应商资格的审查制度

供应商资格审查是指供应商必须通过一定的资格身查程序,符合一定的审查标准,如必须具备良好的商业信誉和良好的履约能力等,取得市场准入资格证书以后,才能进入政府采购领域的制度。供应商资格审查制度在政府采购活动中至关重要,其直接关系到政府采购活动的质量和政府采购活动目的的实现。如何对供应商的资格进行审查,如何确定供应商的资格标准,我国政府采购法第二十二条第一款虽然做出了一些规定,但实际操作性不强,因此本文认为应将供应商的资格标准加以细化,同时对于供应商资格审查的程序也应给予相应的规范化和公开化。同时政府采购部门对于供应商的资格审查也应落实到文件并报送政府采购监管部门备案。

3.政府采购程序公开制度

政府采购活动是否公平公正和透明直接关系到供应商的切身利益和社会公众的利益。我国《政府采购法》第三章分别规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价等政府采购方式及其所适应的情形。第四章又就不同的采购方式规定了不同的采购程序。但目前看来其操作性不强。例如第二十七条规定“因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的,应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准”,其中“特殊情况”表述含糊不利于政府采购部门在审批时准确把握,也往往为采购人回避公开招标提供借口,同时也难以避免政府采购中的寻租行为出现,因此本文认为应将特殊情况明确立法,或者取消特殊情况这一含糊的规定,使政府采购的招投标程序公开公正。

加强对政府采购行为的监管,是本质上对国家权力监督的思想的体现,是人民主权理念的体现,其最终目的是为了维护最广大社会公众的利益。