宪政轨道上的大部制改革

樊晓茜

一、大部制改革之目的及其科学性

在讨论大部制这个复杂而现实的问题之前,让我们先来做个简单的数学运算:设有两个圆的半径均为r,则它们的面积之和S1=2%ir2,如果把这两个圆看成是两条等长的绳子围成的,那么,想象一下,这两个圆可以怎样组合呢?第一,它们可以保持各自的形状不变而相互交织在一起,那么中间就会有重叠的部分,所组成的新图形的面积S2<2%ir2;第二,还可以把组成两圆的绳子接在一起,重新围成一个大圆,那么可以算出大圆的面积S3=%i(2r)2=4%ir2。如果把最初的圆看作单位1的话,那么两圆的原始状态可用等式概括为1+1=2。同理,第一种组合就表示为1+1<2,第二种为1+1>2。从中我们发现一个奇妙的现象,两个圆合二为一时,其面积比各自独立时的面积之和还要大。

从以上的论证中我们发现一个相似的问题:大部制改革就如同这些圆的重新组合一样,我们期望达到的目标就是“1+1>2”。政府机构就如同这些圆,组成圆的绳子有长有短,行政机构的编制也会有大有小。如何组合才能使我们的行政效能达到最高,让权力有机地统一在一起,以最小的人员编制达到政府机构的最优化配置呢?这正是我们改革的目的所在。第一种方法因其组合凌乱任意,依此设计的机构必然形成行政职能的部分重叠,重叠部分究竟属于哪个“圆”,在实践中往往搞不清楚,导致政府部门之间权限交叉、效率低下。第二种组合方法把多个圆在保持总周长不变得情况下,使它们头尾相接,组成一个面积比它们各自独立时更大的圆,形成了一个相互协调、效能更高的大整体。此时,我们再来看大部制改革的要旨,发现二者竟如此对应:“政府部门之间在机构设置上,调整职能和管理范围,把那些职能相近、业务性质类似的部门,经过合并、重构,整合为一个规模更大、职能范围更广、侧重于横向宏观管理的大部门体制。”

二、大部制改革的阻力

以十一届三中全会为界,可以将我国历史上的九次体制改革分为前后两期②。前期行政组织改革是在其职能扩增的状态下进行的,没有与整个社会管理方式的转变联系起来。正如学者指出,“在革命政权中,机构并不太重要。……政治活动和行政事务往往通过非正式的个人关系,以权力的关系进行运作。这种非正常的精简也预示着国家机构的必然膨胀。”③后期的五次改革开始立足于通过政府职能和管理模式的转变,达到提高行政效能的目的。然而,“激流之中总有泥沙”,我们也应当理性地看到大部制改革中存在的问题与障碍。

(一)帕累托最优下的改革阻力

帕累托最优是经济学上的概念,它是指资源分配的一种状态,即在不使任何人境况变坏的情况下,不可能再使某些人的处境变好。如果我们还可以在不损害他人的前提下进行改进,就叫做帕累托改进,而当这个改进达到了顶点时,就无法再继续了,除非打破最基本前提,此时就形成帕累托最优。如果一个经济体不是帕累托最优,则存在一些人可以在不使其他人的境况变坏的情况下使自己的境况变好的情形。在经济学领域,普遍认为这样低效的产出情况是需要避免的,因此帕累托最优是评价一个经济体和政治方针的非常重要的标准。其实这样的经济学概念同样也可以拿来用于我们的法学领域。

假设行政组织中的每一个部门都是一个经济体,我们以前实行的“小部制”在当今已经成了一种低效率的产出方式。在这种体制下进行的改革,就是一种“帕累托改进”,是单纯的人员精简和政府机构改良。随着社会经济的发展与政府职能的转变,这种“小部制”式的“帕累托改进”虽然可以在局部范围内改善自己的处境,但由于其“生产方式”的低下效率,始终逃脱不了机构再次膨胀的的恶性循环。因此,可以看出,“小部制”已经达到了它自身的“帕累托最优”状态,也就是说,在此前提下的部门设置所产生的效能已经达到了一个顶点,这种“饱和”的体制状态迫使我们“不损害一些人就不能进一步改革任何人”,唯有打破最基本的框架和前提,进行大部门体制的改革,才能寻求更高位阶上的“帕累托改进”。所以,大部制改革就涉及到剥夺一些人的权利的问题,换句话说,在“帕累托最优”的背景下,大部制改革必然会要求某些部门将原有的权力和利益做出让与,这将会损害某些部门及个人的利益。从国家整体上看是具有效率的改革,从部门利益来看往往就成了革命,实现大部制尤其如此,这种对多年以来被强化了的个人利益和部门利益的修正,真正演变为一种政治博弈,从而使改革受到抵制。

(二)恶性循环的怪圈

圆的半径越长,面积就越大,“圈”住的范围越广,也就代表这个部门的效率越高、职能越多。那么有一个疑问就出现了,这是不是不可避免地会导致它的行政权力也越大呢?这样的担忧是有必要的。大部在组建的同时集中了原有政府部门的权力,使得任何一个大部都成为名副其实的大部,即规模大、权力大。例如,工业和信息化部集中了原国防科工委、原信息产业部、原国务院信息化工作办的权力;人力资源和社会保障部集中了原人事部、原劳动和社会保障部的权力等。而现实是,我国一些政府部门的权力已经很大,实行大部制后,原来的几个部委组成新部门,权力与财力更加集中,一个大的部门在获得了比以往更多的权力后,如何对权力进行约束和监督,防止权力过分集中产生的腐败;在改革的推进过程中,改革的策略与方法,都是必须进一步思考的问题。“过去部门之间职能交叉、行政成本高,所谓‘权力部门化,部门利益化,利益集团化,导致协调沟通困难,效率地下。经过大部门体制改革,分散的部门权力集聚在一起,对它进行监督可能会更难。”④要避免这种现象的出现,就要求我们的改革必须是全面系统的改革,在形成大部门体制的同时,加强对权力的监督与制约,这也是“宪政”的应有之意。

三、行政组织法的法治化——宪政轨道上的大部制改革之匙

合理的权力结构最终要有相应的法律制度支撑。行政组织法治化,不仅指行政组织的行为要合乎法律,行政组织自身首先要按照法律的规定进行设置、分配权限,这是行政组织依法行政的前提。而对行政组织自身的设置、权限分配等进行规定的法律就是行政组织法。要加强行政组织法的法治建设,就得逐步形成以宪法为基础,以国务院组织法、国家行政组织法和地方政府组织法为主干,以国务院部门组织条例和地方政府组织条例为辅助,以国务院部门组织规章和地方政府组织规章为补充的完备的行政组织法规体系。

(一)修改和完善《国务院组织法》

该法于1982年12月10日由第五届全国人民代表大会第五次会议通过,仅有11个条款,这种简约程度在世界上也是少有的。国务院的部委、直属机构,办公机构均无相应的组织条款;地方行政组织法也只有一个《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,内容过于简单、规定过于原则,不便于操作,还将地方政府组织与同级权力机关一起规定。⑤因此,应针对中央行政组织的结构、规模,中央行政机关的类型和设置标准,中央各行政机关的权限,行政机关的内部机构设置,以及中央行政机关与其地方分支机构之间的关系等加以具体规定。⑥

(二)制订《国务院组成部门组织法》

国务院组成部门是履行国务院基本行政职能的国家行政机关。可是目前,国务院各组成部门中,除了对中国人民银行和审计署的组织和职权,在《中国人民银行法》和《审计法》中作了规定外,其他国务院组成部门的任务、职责、内部外部关系等内容散见于国务院行政性文件(如“三定”方案)和领导人的有关指示中,缺乏规范性、稳定性和权威性,与行政组织法治化有相当距离。大部制下的各部委法律地位重要、管理责任重大,因而应制订《国务院组成部门组织法》将这些部门的性质、地位、职责、权限隶属关系等纳入法制化轨道,以巩固行政体制改革成果。

(三)制定《国务院编制法》

行政编制法是有关行政机关的机构设置、人员编制以及编制管理权限、程序,对执行编制的监督及违反编制责任的法律规范的总称,属于行政组织法的重要部分,但又因其只关注于行政机关的内部机构、人员整体规模和比例,与行政机关的地位职权无关,因此,行政编制法又相对独立于组织法。我国目前无统一的《行政编制法》,对国务院编制进行规范的是1997年国务院制定发布的《国务院行政机构设置和编制条例》,该条例内容仅涉及国务院行政机构的设置程序及编制审批程序,没有对编制管理的基本原则、内容、程序、权限和纪律等作出明确规定。由全国人大制定统一的国务院编制法,既有利于实现机构管理的法制化,保障机构设置和管理的稳定性,也是巩固机构改革成果,使大部制改革成为今后中国政府改革稳定方向的需要。

以上主要是从中央的组织体系的角度进行的立法设计,对应地,在地方也应当制定单行的《地方各级人民政府组织法》和《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》。只有通过对以上这些法律、法规与规章的制定和完善,才能把行政组织最终引入宪政轨道之上,使行政组织的列车朝着法治的方向奔驰。

四、结语

从古至今,没有一成不变的事物。社会发展需要变革,行政改革是政府发展的必由之路。三十年的变迁有成功的经验,也有失败的教训。在实现政府职能转变与机构改革法制化,逐渐走向服务政府、有限政府的道路上,大部制改革给了我们一把金钥匙,而在通向宪政之门的丛林中,我们仍需披荆斩棘。