论民间组织对反腐败的参与

冉婷婷

腐败——这是一个全球性的社会问题。从腐败进入人们关注视野的那一刻起,“如何反腐”也成为政府与普通民众都极为关心的话题。腐败的实质是权力滥用,而权力天然存在被滥用的危险。按照孟德斯鸠的观点,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,……从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”①。这也是国家建立专业反腐队伍的理论依据。但多年的反腐经验告诉我们:仅仅依靠国家权力之间的监督与制约是不够的;“世界各国反腐斗争的最新趋势表明,公民社会的积极参与已成为建立国家廉政体系的重要组成部分”②。

然而,公民个体的力量是薄弱的,中国民间反腐志士用他们的鲜血与生命告诉人们:民间反腐所付出的代价过于巨大了!如何才能既发挥公民社会参与反腐的优势,同时又避免公民再经受“血与火”的考验——这就是本文所要讨论的问题:民间组织参与反腐。

一、民间组织参与反腐的依据

民间组织是指由私人建立的、独立于政府、受一国法律规范、为了实现公共利益或者成员的共同利益、具有一定的活动范围和组织结构的组织。在当今世界各国的反腐败斗争中,民间组织正在发挥越来越重要的作用。这一局面并非是偶然形成的,而是有着深厚的背景。

(一)理论依据

1.政府失灵理论

政府干预本是为纠正市场失灵而形成的一种机制。但政府也不是万能的,在政府对社会、经济进行调节的过程中也会出现这样或那样的问题,这就是所谓的“政府失灵”。例如政府机构的急剧膨胀、社会成本的大幅上升、行政工作混乱重复、官僚主义风行,而在所有问题之中最为引人注目的就是腐败的滋生与蔓延。

民间组织具有民间性、社会公益性,它服务于社会的奉献精神以及倡导的平等合作精神等独特性质使得它能够克服政府脱离普通民众的倾向,从而在监督和打击腐败的行动中起到不可或缺的作用。

2.公民社会理论

如此推崇公民社会对于反腐斗争的重要意义就在于:当代公民社会理论将整个社会系统分为国家——公民社会——经济三个部分,公民社会作为联系国家与经济的纽带也能够对它们起到有效的制衡作用。公民社会能够弥补国家权力相互制约之不足,在一定程度上削弱国家不惜违背社会意志来指挥社会的能力。③

而民间组织是公民社会的基础性力量。现代著名的公民社会理论家泰勒认为,公民社会可以从三个层次进行理解,而它的第三种含义是:“如果存在不受制于国家权力支配的自由社团,而这些社团能够相当有效地决定或影响国家的政策之方向时,我们便可称之为公民社会。”④由此可见,民间组织作为公民社会的基础性力量对于国家权力偏离社会意志滥用权力的行为能够在一定程度上起到纠偏的作用,因此鼓励并支持民间组织参与反腐对于健全我国的廉政体制建设有着重要的意义。

3.避免“搭便车”效应

所谓“搭便车”实质上就是坐享其成,指的是“在集体行动中,一个人或组织从公共产品中获益,但却既不提供公共产品也不分担集体供给公共产品的成本,从而免费从其他人或组织的努力中受益。”⑤

单个公民的反腐行动很容易造成“搭便车”效应。本来因腐败而产生的成本是分散在所有公民之中的,但因为一些举报人、申诉人等反腐败斗士的行动,这一费用实际上更加向他们靠拢了,他们往往要承担比其他人更多的成本和压力,例如进行相关行动所付出的成本、受到打击报复的实际损失等等。但与此相对的是,反腐败的成果却能够惠及所有民众,这就造成了社会成员“搭便车”的倾向。如果任由这种倾向发展下去,反腐败将很难取得理想效果。要克服这种倾向,公民联合的力量至关重要;因此,民间组织的责任重大。

(二)实践依据

民间组织参与反腐具有深刻的理论依据,而实践中的正面成功经验和反面惨痛教训也给民间组织参与反腐提供了坚实的实践依据。

1.血的教训:给民间反腐一个出口

何海生——一名普通商人,被称为“海南民间举报中心”。2002年6月25日凌晨3时,酣睡中的何海生“突然呼吸急促、全身痉挛”,正当壮年时离奇死去。

郭光允——一名普通公务员,因举报当时的河北省委书记程维高被强行关押看守所,经妻子多方奔走于9个月后保外就医,但这时的郭光允已经老态龙钟、神情痴呆麻木。

李尚平——一名普通教师,为替教师们讨要欠薪四处讨说法。2002年4月26日下午5时30分,32岁的李尚平被人发现倒在公路边,头部中弹身亡。

此外,举报钱塘江大堤灌沙的沈某受威胁恐吓,哈尔滨市国贸城案的举报者于新华遭遇歹徒行凶;吕净一屡遭谋杀;兰考县农机局一位举报者更遭灭门之灾……正如一名记者所感叹的,这些反腐英雄们需要“一种殉道者的自觉,需要对斗争的酷烈后果有着清醒的判断,需要血性和胆量”⑥。

这些凭一己之力挑战腐败的人都付出了惨痛的代价!血的教训除了激励更多的人前赴后继之外也警示着我们:不能让我们的民间反腐英雄继续如此惨烈地孤军奋战、流血牺牲,民间反腐需要一个真正的出口。

2.国际成功经验

国际上,民间组织的成功运作使得它们在反腐斗争中正在扮演着越来越重要的角色:

透明国际——一个非政府、无政治倾向的国际性民间组织,全球最著名的民间反腐机构。透明国际以推动全球反腐败运动为己任,它的研究结果经常被其他权威国际机构反复引用,其“腐败排行榜”已经在全世界产生了较大影响。

肯尼亚——20世纪90年代末,肯尼亚是非洲大陆反腐工作的反面教材。从2002年开始,肯尼亚新政府与透明国际开展合作,经过几年的努力,肯尼亚如今已经成为非洲反腐工作开展得最成功的国家。⑦

以色列——“国家廉政运动”是以色列最大、最有影响的一个民间反腐败组织,在该国反腐败中发挥了很大的作用。该组织在促进制度改革、对腐败行为进行曝光并采取法律行动、培养公民的道德意识和反腐意识等三个方面做了大量工作。今天的“国家廉政运动”已经成为以色列最高法院里最有影响的公众请愿者、最有力的公众代言人。⑧

此外,在日本废除“官官接待”公款消费的运动、韩国《腐败防止法》的通过等事件中⑨,到处都能看到民间组织活跃的身影;它们的活动也培育了公民反腐的意识,推动了全民反腐的进程。

(三)法律依据

2005年12月14日,《联合国反腐败公约》正式生效;而在这之前,2005年9月25日,中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议已经批准加入《联合国反腐败公约》。

《公约》第二章第13条第一款规定:“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则在其力所能及的范围内采取适当措施,推动公共部门以外的个人和团体,例如民间团体、非政府组织和社区组织等,积极参与预防和打击腐败,并提高公众对腐败的存在、根源、严重性及其所构成的威胁的认识。”这一规定是民间组织参与反腐败的国际法依据。

我国目前没有关于国际公约实施方式的直接规定,按照我国的一贯做法,一般是将国际公约转化为国内法予以适用。因此,中国必须加紧研究国内法律制度与《公约》的衔接问题,为民间组织参与反腐提供国内法依据,消除民间组织参与反腐的制度障碍。

二、民间组织参与反腐的优势

之所以各国政府乃至联合国都对民间组织参与反腐的作用推崇备至,是因为民间组织在参与反腐的过程中有着其独特的优势:

(一)推动反腐立法过程的民意化

从某种意义上来说,立法是一个曲高和寡的过程。虽然国家立法不能违背民意,但由于信息不对称、知识不对称等诸多因素的影响,普通民众在立法过程中始终处于相对弱势的地位;立法者也很难得到准确的民情民意。

而民间组织恰好能弥补政府和普通公民在立法过程中所反映出来的不足。首先,民间组织发育自普通公民之中,与政府相比,民间组织更能了解民众的诉求。再与普通公民相比,民间组织能够充分利用自身在组织和信息等方面的优势影响政府的政策制定,作为公民代表从而使公民更深入地参与到立法过程中去。

因此,民间组织的参与可以有效地推动立法过程的民间化,使人民制定的法律更能反映人民的诉求,更加贴近民众的现实。

(二)提供专业帮助

许多民间的社会组织和个体(更多的是民间组织)被人称为“民间智库”,自上世纪70年代以来,它们在增强民众和政府的环保意识、推进各国公民社会建设等方面发挥了重大作用。⑩利用自身的专业优势,民间组织也能够为反腐败工作提供专业化的帮助。

对政府而言,民间组织可以作为政府的智囊团,为政府提供咨询意见和建议,还可以就某些存有疑问的专业问题(典型的比如法律问题)提供它们的专业解答以帮助政府澄清疑虑。反腐败是一项专业化程度很高的工作,需要具有专业知识的代表予以协助,因此对于普通公民、尤其是那些敢于揭发腐败的举报人,民间组织可以为他们提供更多的帮助,例如资金支持、法律援助、安全保护等等。

(三)提供反腐教育培训

与现实的反腐斗争比起来,教育的作用因为收效较慢似乎显得不那么引人瞩目,但是它对于建立反腐的长线机制却更有意义。一个国家廉政体系的建设不是一朝一夕可以完成的,除了坚持不懈地以法律武器打击贪污腐败者之外,培养公职人员的廉政意识以及普通公民的参与意识和参与能力、预防腐败的发生也非常重要。

在这方面,以色列的“国家廉政运动”做得非常成功。该组织成立了一个独立的下属机构——以色列廉政学院,专门负责廉政教育。该学院有两个著名的项目:一个是公民道德教育网络课程,该课程被全国各地的院校采纳;另一个是道德论坛,主要是培养政府公务员的道德意识。正如它的副主席迈克·帕特姆先生在接受中国记者采访时说的那样,“要建设一个廉洁的政府需要长期努力”。

(四)促进与国际间的交流与合作

在以政府为主体的国际交往中,国家利益是主导因素,政府间达成的协议往往都是互相妥协的结果,因此很多时候对问题的处理都难以达到最佳的效果。而与政府相比,民间组织有一个很大的优势,那就是它的非政治化倾向以及志愿精神。正是由于这一点,民间组织之间的交往常常能够达成更大的共识、收到更好的效果。

在诸多重大的国际事件中,民间组织的活动都发挥了重要作用。例如在制定《联合国反腐败公约》的过程中,共有28个国际组织和非政府组织的代表参与了起草工作豙;而国际刑事法院的建立,从《国际刑事法院规约》的起草、谈判,到《规约》的通过与生效,民间组织更是发挥了至关重要的作用。豛

因此,鼓励民间组织的交流与合作最终能够促进各国政府间的互助与合作,为各国以及国际反腐败斗争提供更好的国际和国内环境。

三、我国民间组织参与反腐的法律障碍

要更好地发挥民间组织参与反腐的优势,除了民间组织自身的努力之外,政府也应该为其行动提供制度上的支持;既使民间组织的优势得以发挥,同时也能将其纳入国家法律体系之下,避免其行为偏离法制轨道。但是,目前我国的民间组织在参与反腐的问题上还存在一些法律上的障碍:

(一)民间组织的合法性问题

“合法性”一直是民间组织发展过程中的一个重大瓶颈,它解决的是民间组织能否合法成立、合法存在进而合法开展活动的问题。所谓“名正”而“言顺”——只有经合法成立的民间组织才具备正式的法律地位,享有完整的权利义务能力,从而合法地开展活动。

但是,我国政府对民间组织实行的是严格的双重登记管理体制,即民间组织要想合法成立必须先找到一个政府机关作为其业务主管部门,得到业务主管部门的许可之后方能到民政部门进行注册登记。但是,并没有一部法律法规规定政府机关负有必须成为某一民间组织业务主管部门的义务,所以实践中出现了民间组织因为找不到“娘家”而处境尴尬的情况。因此,这一苛刻的双重登记管理体制使得绝大多数民间组织无法迈入合法的门槛。豜

正如我们不能奢求一个三餐不济的乞丐为社会进步做出巨大贡献一样,我们同样无法要求一个不具有合法地位、时刻担心着自身命运的民间组织以强烈的志愿精神和满腔的社会责任感投入到反腐败战斗之中。在自身尚不合法的情况下,民间组织要以什么样的立场、又该如何去监督政府的行为是否合法呢?

因此,民间组织的合法性问题成为民间组织参与反腐的第一道法律障碍;只有改变当前民间组织登记难、成立难的现状,给民间组织一个合法的身份,才能为民间组织参与反腐提供一个基础性平台。

(二)民间组织参与反腐的方式问题

民间组织参与反腐败的方式很多,如上所述,可以开展教育培训,以培养公职人员的廉政意识、预防腐败;可以提供法律援助等专业帮助,以应对犯罪日益专业化的倾向;可以加强国际交流与合作,为反腐败创造良好的国际环境。此外,透明国际发布“国家清廉指数”、创造舆论监督环境,美国一些民间组织直接对政府工作进言献策或将其掌握的资料在媒体上予以披露的做法也十分值得我们借鉴。

在上述一系列成功的国际经验中,做得最为成功、最为有效的无疑是采取法律行动。以色列“国家廉政运动”在收到举报线索后会进行一次初查,然后视情况可以将举报材料转送警察局、通报给国家审计局,也可以直接起诉到最高法院;该组织副主席迈克·帕特姆先生介绍说,“直接起诉的效果最好,影响也最大”,“因为他们提起诉讼的许多案件都成为此类案件的先例。……例如以前市长及其他地方政府官员挪用公款不用承担任何责任,现在他们个人必须为这种行为负责”。

但正是这种“最为成功、最为有效”的法律行动,我国的民间组织在现行的法律制度下却无法运用。根据我国法律规定,腐败案件由检察机关统一行使公诉权;因此民间组织能否采用法律手段成为其参与反腐的第二道法律障碍。

那么民间组织是否可以就腐败行为直接向法院起诉呢?如果可以,那么这一行为又属于什么性质呢?是对我国“公诉为主、自诉为辅”的诉讼模式的一种有效补充,还是对现行检察院公诉制度的一种全面覆盖?

笔者以为,不妨允许民间组织就腐败行为采取法律行动,并将其作为一种监督检察机关工作的新途径。我国现行的刑事诉讼模式自有其合理之处,在其尚能较好地完成使命的情况下不宜大改特改。但是,刑事案件中绝大多数是公诉案件,鉴于对检察机关怠于行使公诉权的考虑,应该对其进行必要的监督与制约。现行法律规定,公安机关、被害人、被不起诉人对检察机关的不起诉决定不服的,可以要求复议、复核或提出申诉或直接向法院起诉。但这种监督方式还稍显薄弱,尤其是在贪污腐败这类由检察机关直接侦查、而且也没有直接受害人的情况下,如果检察机关拒不行使公诉权,检察机关的决定基本上就等同于最后的决定,问题也就陷入了僵局。因此,赋予民间组织对腐败案件的起诉权,不仅有利于民间组织更好地参与反腐斗争,而且也“创设了监督国家公诉机关的新途径”。豞

但是,在赋予民间组织对腐败案件的起诉权的同时还必须厘清一个问题:即在反腐败过程中民间组织与检察机关的关系。在我国,检察机关是负责反腐败工作的法定机关,这一点是无庸置疑也不应改变的;而民间组织正如本文题目所述,它是对反腐败工作的参与,而不是对检察机关反腐败工作的取代。检察机关应该与民间组织建立起互信互助的良性机制——既使民间反腐不致走向盲目,同时又使检察机关的工作在“民间资源配合下,在民间压力驱策下,能够有效运作”。