人民监督员制度如何与现行检察制度相契合

马建军

《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。这是宪法对检察机关的定位。检察机关行使法律监督权,具体到现实中法律监督权包括:职务犯罪侦查权、批准和决定捕权、侦查监督权、公诉权、执行监督权。

《中华人民共和国宪法》第一百三十五条规定:人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。就一个刑事案件来讲,从公安机关立案、侦查、到检察机关批捕、起诉、到法院审判、到监狱执行,各个环节都处在检察机关的监督之下,公权力对公权力的制约始终能够相互制约,但对于检察机关自己的职务犯罪侦查权来说,从检察机关自侦部门立案、到检察机关批捕、到检察机关起诉、到法院审判,到监狱执行,直到职务犯罪侦查案件起诉到法院,才能有国家公权力机关法院对国家公权力机关检察院的制约,公权力相互制约相对滞后。

2003年9月2日,高检院第十届检委会通过了《最高人民检察院关于试行人民监督员制度的规定》(试行)(以下简称“试行规定”)根据该规定第一条:为了加强对人民检察院查办职务犯罪案件工作的监督,提高执法水平和办案质量,确保依法公正履行检察职责,维护社会公平和正义,根据宪法、人民检察院组织法等有关法律,结合检察工作实际,制定本规定。第二条:人民检察院查办职务犯罪案件,实行人民监督员制度,接受社会监督。

《中华人民共和国宪法》第二条规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。高检院的试行规定明确回答了“谁来监督检察机关”的问题,推动职务犯罪侦查权的透明化,从源头控制权力,回应了社会上的一些呼声,能够避免职务犯罪侦查权从检察机关剥离。从以上规定可知高检院试行的人民监督员制度是为了加强对人民检察院查办职务犯罪案件工作的监督,提高执法水平和办案质量,而根据宪法和人民检察院组织法等有关法律主动实行的一种社会监督。由于检察机关上下级之间是领导被领导关系,因此高检院出台该规定,下级检察机关必须执行。

这种社会监督与检察院的法律监督的区别是:实施主体是非国家机关的人民监督员,被监督的对象是国家机关即检察机关;监督的内容是检察机关查办职务犯罪案件的工作,监督的重点是检察机关司法行为的合法性。

人民监督员制度监督的一方是非国家机关的人民监督员、被监督的一方是国家公权力的检察机关,那么人民监督员制度如何与现行检察制度相契合?检察机关高层设计人民监督员制度根本目的是以社会监督的方式促进检察机关自侦案件的办案质量的提升,因此要使人民监督员制度与现行检察制度相契合就必须切实保障人民监督员对自侦案件的知情权、监督权。

人民监督员制度试行五年多来,取得了良好的社会效果和法律效果。五年多来的试点实践表明,推行人民监督员制度对推动检察工作特别是查办职务犯罪工作的发展发挥了积极作用。一是促进了执法观念和执法行为的转变。人民监督员的监督,打破了检察机关自行侦查案件工作封闭式运作方式,促进了检务公开在检察决策和执法过程中的深化,推动了侦查方式由重实体轻程序到程序与实体并重的转变,促使干警更注重执法效果,更注重侦查谋略,更加慎重决策,执法不规范、不文明的现象明显减少。三是保障了犯罪嫌疑人的正当权益。四是促进了执法环境的改善。在人民监督员说“不”的监督案件中,有的原处理意见是由外部因素引起的,人民监督员的监督帮助检察机关排除了干扰,减少了外界干扰和办关系案、人情案的发生。

要继续发挥好人民监督员制度的积极作用就必须做好以下几点:

第一,发挥人民监督员办公室协调作用,确保人民监督员对“三类案件”、“五种情形”的知情权。那么何为“三类案件”?、何为“五种情形”?《试行规定》第十三条“人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的下列情形实施监督:(一)犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;(二)拟撤销案件的;(三)拟不起诉的。涉及国家秘密或者经特赦令免除处罚以及犯罪嫌疑人死亡的职务犯罪案件不适用前款规定。”这就是我们通常所说的“三类案件”《试行规定》第十四条“人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中具有下列情形之一的,可以提出意见:(一)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;(二)超期羁押的;(三)违法搜查、扣押、冻结的;(四)应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;(五)检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。”这就是我们通常所说的“五种情形”。

目前人民监督员知情渠道很窄,监督信息都是由检察机关提供的,检察机关应当积极配合人民监督员畅通渠道,保证人民监督员的知情权。人民监督员办公室作为人民监督员与检察机关的桥梁,应切实发挥好协调作用,加强对内宣传,使办案人员认识到,人民监督员的监督是一种社会监督,与检察权的独立行使是并行不悖的,人民监督员的监督不是随心所欲的监督,其监督效力仅限于程序性的强制约束力,人民监督员的监督权既是对检察权的制约又是对检察权正确行使的促进。

第二,完善相关知情渠道。如建立人民监督员对检察机关的每月固定日访问制度,建立对职务犯罪案件的每案回访制度,和组织人民监督员观看职务犯罪案件同步录音录像、对每个职务犯罪案件旁听庭审、完善“五种情形”告知书等程序性告知书。

第三,加大对“五种情形”的监督力度。人民监督员对“三类案件”的监督由于程序清晰,刚性强,不确定因素少,实行起来比较顺利,已见明显成效。而对“五种情形”的监督由于缺少进行监督的程序性规定存在监督不力或在监督中无所适从的现象。因此要实现人民监督员制度与现行检察制度相契合,就必须完善“五种情形”的相关配套制度。