刑事立案监督工作中存在的问题及对策

孙长义

新刑事诉讼法实施以来,检察机关依照法律的规定,针对司法实践中出现的有案不立、有罪不纠、以罚代刑等执法不严的问题,积极开展立案监督。但是,检察机关开展立案监督工作中还存在不容易忽视的问题。如认识不够、职责范围不明、措施不力等问题,这些问题的存在,使检察机关法律监督的执行和落实得不到有力保障,从而严重影响了检察机关开展立案侦查监督工作积极性和法律监督的社会效果。立案监督作为检察机关法律监督的重要内容,搞好立案监督,对于维护司法公正,保障人民群众的合法权益,维护社会稳定具有十分重要的意义。

一、当前立案监督工作存在的问题

刑事立案监督工作是一项法律性、技术性较强的工作。且由于导致公安机关有案不立、有罪不纠的原因是多种多样,因而开展此项工作又具有复杂性。当前检察机关干警的政治素质和业务素质还不是很高,在正确把握立案监督的事实、证据、对法律的适用以及立案监督的敏锐性、针对性和准确性等方面就会出现问题。因而,在实践中表现出种种问题:

(一)刑事立案监督规定的范围过窄

由于立案监督是新刑诉法实施开展起来的一项工作。根据刑诉法关于立案监督的有关规定,仅针对公安机关应当立案而未立案侦查的有权通知公安机关说明情况,有权通知公安机关立案,而对于其它执法机关应立案受理和应追究刑事责任的案件,则法律上没有明确的规定。如检察机关侦查部门查获的构成犯罪的案件线索不立案;人民法院把应当追究刑事责任的犯罪案件,不移送公安机关,当做民事、经济、行政案件受理和调解;行政执法机关将自己查获的已构成犯罪的案件,不移送司法机关而是罚款了事等。均应属于立案监督的范围。特别是检察机关内部侦查部门存在有案不立、有罪不纠的问题,没有一个明确予以纠正的内容监督机制,使人民群众误认为检察机关办案的随意性太大,即检察机关想立案就立案,对有关系的犯罪嫌疑人则不立案,以致造成不良影响、这对立案监督来说是

一个大的缺限。

(二)检察机关哪些职能部门可以受理立案监督线索不规范

当前,由于《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十一条至三百七十九条及高检院有关文件均对公安机关立案监督如何受理没有明确的规定一个归口部门,因而,在检察机关内部,可以受理立案监督线索的部门有控告申诉、审查批捕、审查起诉、监所检察等部门。这样规定过于混乱,没有一个负责归口管理部门,就象检察机关各职能部门过去争抢办贪污贿赂案件一样,出现多头管理。以致出现为某一线索多部门插手,给检察机关声望带来不良影响,导致损害检察机关的威信,同时也给检察机关的内部管理、统计工作造成混乱。

(三)立案监督线索不到位

当前,由于立案监督工作宣传不够,多数人民群众根本不了解检察机关有通知侦查机关立案的职能。公民就自己的合法权益造成损害,向社会请求求助,而有关机关置之不理时,一般都是向其上级主管部门、纪检部门、人大、政府等部门反映。而这些部门一般均不会将线索移送检察机关。再加由于公民对检察机关有通知立案的职能不了解和对有权向检察机关提出控告的方法、方式和程序不熟悉,因此,只有少数直接向检察机关控告。那么检察机关要开展立案监督就只有靠自己在办案中去获取深挖线索。实践中我们主要线索来源有三个途径:一是我们在审查批捕和审查起诉工作中深挖立案监督线索,通过对案件的严审细查,做到“四不放过”,即引起案情的证据发生变化的原因不放过;对“另案处理”“在逃”案犯不放过;讯问犯罪嫌疑人时,不放过教育其坦白交待,检举揭发他人罪行。二是深入基层,通过了解公安机关发、破案及打击处理情况,从中发现以罚代刑、以教代刑等降格处理案件线索,三是开展社会调查,参与社会治安综合治理,从中发现应立案而未立案的案件线索。另外,检察机关内部有些职能部门也对立案监督缺乏认识,也往往将群众反映和已经收集到线索认为属公安机关管辖,便直接批转给公安机关自行处理,而不是批转给本院检察立案监督部门,造成立案监督线索流失。因此,检察机关只有在办案工作中去发现、获取立案监督线索。这也是个别地区立案监督工作开展不起来的原因之一。

(四)导致有案不立、有罪不究的原因复杂多样

立案监督工作,实践中之所以难以开展,导致公安等执法机关有案不立、有罪不纠的原因是多种多样的,且有时几种原因互相交织在一起,使得检察机关无从着手实施立案监督。其主要原因有,一是侦查办案人员素质低,在执法指导思想上出现偏差,对法律的理解不深、不透、执法水平低下,在遇到一些具体案件时是非不明,罪与非罪界限不清,无所适从,导致该立案的不立案,该追究的不追究。二是受利益驱动的影响,争抢办“油水”案,而对于无“油水”案则置之不理。三是法律观念淡薄,徇私、徇情、包庇犯罪。四是受外部环境的影响,碍于领导出面干预而放弃原则,按领导的意识办案。五是有些地方领导干部地方保护主义严重,他们以言代法、以权压法、对某些犯罪“有益于局部利益”、“对经济发展有利”打着“三个有利于”的幌子,案件一发,就出面干预、详情,为犯罪分子开脱罪责,充当犯罪分子的保护伞。严重损害干警办案的积极性,造成打击不力。

(五)立案监督工作缺乏强有力的法律保障

刑诉法明文规定,检察机关开展立案监督时,对于公安机关有案不立、有罪不纠有权要求公安机关《要求说明不立案理由》和发出《通知立案书》。公安机关按通知后就应当执行纠正。但是法律中却没有明确公安机关无正当理由对检察机关的通知拒不执行的现象,承担相应的后果和责任作出明文规定,因而在实践办案中公安机关往往对检察机关的通知以种种理由置之不理,或接通知立案后仍出现立而不侦,久拖不决。那么,犯罪活动就得到不到打击和制止。导致犯罪分子逍遥法外,使人民误认为司法机关都是“官官相护”。给社会带来不稳定因素。由于缺乏法律的约束力,检察机关对普遍刑事案件又无侦查权,当检察机关对公安机关不执行通知的原因是否因徇私枉法时,检察机关就会处于无可奈何的境地,检察机关的通知也就成了一纸空文。司法实践中,只有公安机关自觉自愿接受监督才发挥作用。因此说,检察机关开展立案监督缺乏强有力的法律保障和工作开展困难的又一个重要原因之一。

二、刑事立案监督实现的有效客观条件及对策

从法理上讲,法律赋予公安机关刑事案件的立案侦查权,那么,公安机关就应当确实履行职责,对一切刑事犯罪活动都应当予以追究。如果公安机关在侦查活动中有案不立,有罪不纠,那他们就是未充分履行职责,则是失职、就应当受到法律的追究,而当检察机关通知立案后仍不立案或抱着消极态度,立而不侦,久拖不决,则更应是一种放纵犯罪或故意包庇犯罪的行为,对直接责任人员应当承担相应的法律责任。

因此,我们对检察机关开展立案监督应当有一个清醒的认识,要从站在确保司法公正,消除司法腐败、维护社会稳定的高度来认识检察机关开展立案监督工作重要性、必要性和复杂性,要把立案监督工作开展得是否良好作为衡量我们是否履行监督职责的考核标准。为了更好地做好立案监督工作,本人认为:应从如下方面加强立案监督工作。

第一,更新执法观念,提高队伍素质,确保监督质量。当前,我们执法工作要把握大局,增强服务观念,始终保持自己清醒的头脑,认清形势,把稳定压倒一切作为我们政法机关的头等大事来抓,要强化监督意识,当发现立案监督线索后,要究追不舍,决不放过漏网之“鱼”。要挑选政治素质和业务素质较强的干警专人承办立案监督案件。要从事实证据以及程序等方面严格把握案件质量。正确区分罪与非罪的界限,严格办案纪律,真正把我们干警培养成政治上可靠,业务上精通,作风上过硬,人民群众满意的检察官。

第二,全面准确掌握刑诉法规定的立案监督的范围和程序。要认真领会刑诉法及六部委文件和《人民检察院刑事诉讼规则》中有关立案监督工作中规定的范围、方法和程序。为了保证通知立案的严肃性,在取得线索后要对案件线索实行归口统一管理,检察机关检察长要亲自抓,实行专人承办,要求正式通知前,认真做好初查工作,对需要公安机关说明不立案理由的,经集体讨论,报主管检察长决定;疑难、复杂或重大案件,由检察长提交检察委员会决定。以确保立案监督工作的有序进行。如果检察机关立案监督范围能够进一步扩大,任何单位和个人触犯《刑法》,已涉嫌构成犯罪,而有关机关未予以追究,检察机关都应当采取立案监督手段予以追究,那么检察机关的立案监督工作就全面发挥了作用。

第三,一方面我们要在加强党对检察机关的领导的同时,加强与党委、政府、人大、政协等有关部门的联系,要积极协商、研究解决工作中的存在的问题,重大问题要及时向党委、人大等部门请示报告,争取他们支持。只有加强联系,有关部门才能了解,支持检察机关的工作。才能互通情况,从而发现立案监督的线索,只有通过联系,深入办案第一线。了解公安等执法机关发、破案及打击处理工作,才能确定整治重点、稳定社会秩序。另一方面,我们要加强检察机关内部各职能部门的联系,在检察长的统一领导下,各职能部门要加强协作,特别是立案监督部门与渎职侦查等部门要加强配合,形成监督合力,把查处侵权渎职等职务犯罪与通过立案监督,打击犯罪,保护公民的合法权益结合起来,从而更有效地提高立案监督的执法效果。

第四,进一步提高检察机关法律监督的法律效力。当前,要解决检察机关立案监督的法律效力,就必须树立检察机关的法律权威,解决通过立案书的法律效力问题。对拒不执行通知的必须采取制裁措施和应当追究有关直接责任人员的法律责任,特别是对已通知立案而拒不立案,造成严重后果的,有关责任人员必须受到法律的从严处理。并以法律的形式确认。如果检察机关通知的法律效力能够象人民法院的判决书、裁定书那样,具有法律的约束力,对拒不执行检察机关通知的,参照《刑法》第三百一十条“拒不执行人民法院判决定罪”的条文而设立“拒不执行检察通知罪”,那么就为检察机关开展立案监督提供强有力的保证。

第五,要突出监督重点,完善立案监督立法。我们在保证立案监督质量的同时,要进一步加大立案监督的力度,突出监督重点,要把重点放在查办那些案情重大,群众反映强烈及涉嫌徇私舞弊等重大案件上下功夫。要把开展立案监督与查办司法腐败等案件结合起来。要建立健全立案监督工作的组织机构,在检察机关内部应专门成立立案监督部门,负责统一归口管理立案监督工作,要实行专人承办立案监督案件。对公安机关接通知已立案的案件,要适时提前介入,并做好跟踪监督工作,催促公安机关及时反馈,及时了解公安反馈信息,改变过去发出《通知立案书》后再无人过问现象。与此同时,认真做好备案审查工作,严格按规定向上级请示和上报审查备案材料,发现问题以便及时解决和纠正。