浅议检察机关如何预防涉农职务犯罪

邓立新 彭丁云

近年来,随着社会主义新农村建设的步伐不断加快,党和国家加大了对农村的资金投入。然而,这些资金也成了部分农村干部眼中的“唐僧肉”。我院按照最高检院的工作部署和要求,对涉农领域的职务犯罪进行重点关注,着力保障和改善民生,查处了一批有影响有震动的“村官”职务犯罪,仅2008年就查处9人,占当年职务犯罪案件总人数的29%。涉农职务犯罪不仅直接侵害了广大农民群众的切身利益,严重影响了农村的经济发展和社会稳定。因此,如何防止和减少涉农职务犯罪,是当前检察机关面临的一个重要课题。本文结合近年我院查办的涉农职务犯罪案件,就当前涉农职务犯罪的特点、成因及防范对策作了以下分析:

一、涉农职务犯罪案件的特点

第一,学历层次低。大多涉案人员只有小学或者初中文化,学历层次较低,平时不注重学习提高,又缺少集中组织的各类培训学习,导致自律意识较差、法制观念淡薄,有的连起码的法律常识都不懂。

第二,犯罪领域以土地方面犯罪比例最高,但整体上呈多元化发展趋势。2008年我院查处的9人涉农职务犯罪案件大部分与农村土地征用、改造以及建设有关。如楼燕林行贿使土地违法确权案,刘军挪用农村土地征用青苗费案,丁红月等四人共同贪污农民拆迁补偿费案等。但随着农村城镇化和新农村建设的不断深入,涉农犯罪案件已开始向多元化发展。农居改造、农村电网改造、农村水利工程、农村有线电视网建设,以及征地拆迁等多个领域均发现有犯罪。

第三,社会危害大,不利于和谐社会建设。随着新农村建设的推进,政府每年要下拨大量资金用于拆迁农民和失地农民的安置补偿,部分乡村干部贪污、挪用农民用于安家生存的补偿款或低保金,极易造成上访、群众闹事等社会不稳定因素。如2008年我院查处的稠城街道民主经济服务社董事丁红月、陈众才等四名村干部贪污受贿80多万元的案件,此案历时六年、上访群众达900多人,曾有4人因上访中过激行为被判刑以及准备奥运期间进京上访。

二、涉农职务犯罪案件发生的原因

(一)法制观念淡薄,自我约束能力差,是涉农职务犯罪案件频发的首要原因

职务犯罪的干部大多没有良好的思想基础,又放松自身学习,不注意改造自己的世界观和严格自律。在经济利益的驱动下,把一切向钱看的腐朽思想带入执法领域中,把手中的权力视为交换的筹码,以权谋私、权钱交易,把公正执法扔到了脑后,在实际工作中不自觉遵照法律规定做到依法办事。

(二)权力集中,监督薄弱,给腐败分子以可乘之机

失去监督的权力必然走向腐败。随着经济的快速发展,个别人大权在握,“家长制”作风严重,大小事情个人说了算,民主集中制受到破坏,内部的监督部门不敢监督,上级监督部门的监督又往往流于形式。在这种缺乏监督的条件下,腐败分子乘机滥用职权,大搞权钱交易,敛财聚富。他们手握大权,由于监督不力,导致他们利用职权一次又一次进行各种各样的职务犯罪活动。

(三)制度不严,管理松懈,为产生犯罪提供了条件

职务犯罪案件中普遍存在财务制度混乱的问题,尤其是涉农案件。有章不循、无章可循,出纳、会计一人兼,有的村干部直接经手财务;乡镇领导手中握有大量公款,收取的公款长期不交财务,自收自支,以白条、虚假发票冲账等进行贪污、挪用公款,挥霍浪费严重。如2008年我院公诉科审查起诉的6个涉农案件中就有2个案件是村里的出纳乘村里财务混乱之际从中谋取不法之财。

三、充分发挥检察职能作用,预防涉农职务犯罪发生

积极发挥检察机关查办职务犯罪的职能作用,拓展案源渠道,挖掘农村蛀虫,从严查办,重点查处妨碍新农村发展大局、社会影响恶劣、人民群众反映强烈、党委政府关注的大案件。

(一)个案促进预防,打击与预防并举

“打防结合,预防为主”是综合治理的基本方针,也是其基本的特色和最大的亮点。①只有做到“打防并举、标本兼治”,才能有效地遏制职务犯罪的蔓延。

1.快诉快结,办好敏感案件,加大打击力度。敏感案件牵涉的人数众多,社会影响重大,对此类案件越快结案越能平民愤,打击效果很好。2008年我院审查起诉的稠城街道民主经济服务社董事丁红月、陈众才等四名村干部贪污受贿80多万元的案件,此案历时六年、上访群众达900多人。我院针对这类敏感案件,采用快诉快结的方式,整合各科室最强力量,从反贪局立案到公诉科审结起诉不到两个月就完成,最终法院均做出有罪判决,4人的贪污款、受贿款和非法所得均被追缴。这案件的快速办理,不仅有力地打击了职务犯罪,同时教育了广大群众,起到了很好的威慑和预防作用。正如最高检指示,不论涉及哪个部门、涉及什么人,都要坚决一查到底,依法严肃追究。②

2.加大对乡村干部以及农民群众的法律教育。要从根本上解决农村基层组织中乡村干部的腐败问题,提高乡村干部和农民群众的法律意识至关重要。检察机关要充分发挥预防职务犯罪职能作用,采取对村干部任前培训、定期上法制课、以案说法宣传图版等多种形式,加大对村干部的法律教育,增强其学法、用法、遵守法律的自觉性。此外,检察机关要结合“五五”普法,加大法制宣传教育的力度,充分利用广播、报纸、电视等媒体以及法制宣传日、举报宣传周等不同的方式开展法制宣传,送法至田间地头。同时,抓住典型案件,通过用身边的事教育身边的人,扩大办案效果,逐步提高农民群众的法制意识。

(二)创新检察机制,加强调查研究,提高办案质量与效率

1.建立侦诉一体化机制,提高办理职务犯罪的质量。我院建立了侦查、公诉一体化机制,充分发挥检委会专职委员的作用,实行反贪、反渎案件诉前模拟法庭辩论,在专职委员的主持下,由公诉部门作为辩方、反贪反渎部门作为控方,对反贪反渎案件进行模拟法庭辩论。同时,结合反贪、反渎案件公诉部门提前介入、移送审查起诉前的侦诉部门案件交接会、判决后的侦诉联席总结会等一系列侦诉一体化机制,加强反贪和公诉部门的沟通与协调,增进了部门之间的相互交流学习,有效促进反贪、反渎办案质量的迅速提高,以更有力的打击职务犯罪。

2.加强调查研究,提高办案质量,从严查办涉农职务犯罪。涉农职务犯罪往往涉案人员比较多,涉案金额比较大,案情相对复杂,因此在查处犯罪和法律适用上,检察人员要加强调查研究,立足本地区新农村建设的实际情况,分析涉农案件的犯罪规律性,再从法律层面对涉农犯罪区分条块,撸清思路。强化证据意识,紧紧围绕犯罪构成及时全面地收集、固定和完善证据,强化证据的证明力和排他性,保障证据的合法性,通过完整的证据链条来揭露和证实犯罪,确保把案件办成铁案;要正确处理大案与小案的关系,在突出查办大案要案的同时,对于群众联名举报、长期举报甚至引发群体上访的案件,以及造成严重后果、社会反映强烈的案件,即使涉案金额不大,也应依法严肃查处。③这样可以正确办案,避免错案漏案,提高办案质量与效率,从严打击涉农职务犯罪,维护农村稳定。

(三)完善涉检信访制度,积极拓宽案源渠道

1.建立健全信息收集、交流、反馈机制。检察机关应进一步畅通检察环节的农民群众诉求渠道,要高度重视农民群众反映的告状难、申诉难问题,切实增强服务意识,改进工作作风,下乡走访、巡访,深入乡村接受农民群众的控告申诉。通过定期不定期地接待来信来访、其他机关和部门分流转交、上级交办信件等多种渠道,对倾向性、苗头性、预警性信息和已发生的涉法上访信息进行广泛地收集整理,使有关部门提前开展工作,做到防患于未然,在处理涉法上访案件时能够迅速反应、占据主动。此外,树立信访工作“一盘棋”的思想,积极建立信访工作大格局,加强信息沟通和工作协调。举报中心接待的应由其他机关和部门管辖的来信来访问题,应及时向有关机关和部门移交和反馈,防止出现漏管失控。④

2.积极拓宽案源渠道,收集排查案件线索。依靠人民群众,面向社会加强举报宣传,公布举报电话、举报信箱等,广泛发动群众提供线索;且要不断加强与财政、农业、水利、土地和审计、纪检监察等部门联系沟通,理顺线索移送机制;此外,对近年来检察机关受理、掌握的涉农案件线索进行全面梳理、排查,从中筛选有价值的案件线索,特别是重视从查办的案件入手,积极深挖其它犯罪,提高办案效率和法律效果;人民群众署名举报和有关部门移送的案件线索,要按照规定及时反馈办理情况和举报结果,以高度负贵的态度取信于民,取得相关部门和人民群众对办案工作的大力支持。⑤这样能够得到更多的案源,从严打击涉农职务犯罪,彻底消灭贪官们的侥幸心理,可以起到更好的犯罪预防作用。

(四)充分发挥检察建议权的作用,多角度开展预防工作

检察建议是检察机关在办案过程中,对有关单位在管理上存在的问题和漏洞,为建章立制、加强管理、堵塞漏洞而向有关单位提出的建议。这是现阶段检察预防工作中行之有效的方式,因为其针对性、实效性和可操作性强。检察机关应根据已发生的涉农职务犯罪典型案例,深入研究该案例发生的制度原因,并向发案单位提出检察建议;然后,检察机关应根据职务犯罪案例暴露出来的制度缺陷,对有关部门的法律法规、工作制度提出具体的改进建议,使检察建议预防的规模效应发挥到最大程度。此外,检察机关还应在新法律、法规颁布实施之前,利用办案实践经验,从职务犯罪预防角度,审视其中可能存在的缺陷和漏洞,提出立法建议。