我国检察机关的体制与民事公诉

吴长发

我国应赋予检察机关民事公诉权在法学界如火如荼地展开了研究讨论,并取得了一定的共识:为了保护国家利益社会公共利益以及公法秩序应该赋予我国检查机关民事公诉权,这有着广泛的理论支持和紧迫的现实需要。实务界自1997年起也开始进行民事公诉的尝试,至今已提起了数百件民事公诉案件,积累了一定的经验。笔者在此不想对付与我国检察机关民事公诉权的合理性、必要性再做论述,想要讨论的是如果我国赋予了检察机关已民事公诉权,现行的检察体制能否保障其顺利运行、会给检察体制带来什么影响、我们应该如何做出应对。这是设置一种制度时应重点考虑的问题,这些问题能否科学地解决将决定设置民事公诉执意制度的目的实现程度甚至是成败:即国家利益社会公共利益能否得到充分地保护、社会秩序能否得到维持、社会公正能否到来。因此我们应当充分全面地考虑,以免想当然地认为只要赋予了检察机关民事公诉权一切问题就可以迎刃而解了。

一、我国检察机关的现行体制

(一)职能上

我国《检察院组织法》第四条规定:人民检察院通过行使检察权,镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动,打击反革命分子和其他犯罪分子,维护国家的统一,维护无产阶级专政制度,维护社会主义法制,维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序,保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利,保卫社会主义现代化建设的顺利进行。从该规定可以看出作为法律监督机关的检察机关,通过行使检察权打击犯罪、追诉违法行为以维护国家、社会的安全与安宁,维护国家、集体和公民个人的合法利益不受侵犯、维护必要的秩序,保证法律的正确全面实施。因此,检察机关不仅要保障刑事法律,还要保障民事行政等各项法律的实施,这是我国检察机关的首要的后者基本的职能。但是从我国目前检察机关内部职能科室的设置看,并不像应然的那样,而是围绕着刑事检察设置内部职能机构的。例如反贪局、批捕科、审监科等科室都是为刑事检察服务的在民事行政检察方面仅由一个民行科负责对民事、行政案件的检察,而且检察方式仅限于按照审判监督程序提起民事抗诉,属于事后监督。一些人也因此认为我国的检察机关就是刑事检察机关,让检察机关去办理民事公诉是多此一举,已经超出了其职能范围,是勉为其难的。这种局面反映出无论理论界还是实务界甚至是检察机关自身对检察机关应然的职能定位存在混乱和错误认识。

(二)管理体制上

我国现行的检察机关管理体制是一重监督一重领到。一重监督是指检察机关受同级同级人民代表大会的监督,向其负责。同级人民代表大会以听取报告、开展调查、提出质询案的方式对由他产生的检察机关进行监督,对检查中发现的或者人大代表从民意中发现的属于检察机关的问题督促检察机关进行改进,检察机关应该负责解释,如有必要应作相应的改进。否则,检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员将面临同级人民代表大会的弹劾或罢免。这种关系是人民主权原则的反映。在地方上,除了同级人民代表大会外,地方的党委掌管着检察机关的职务升迁的权力,这在现在仍官本位浓厚的中国无疑是十分重要的一项权力。同时,地方政府掌管着检察机关的人员编制与经费供给,这两项权利对检察机关的生存状况有实质性的决定意义。一重领导是指上一级检察机关与下一级检察机关之间的关系在检察业务上是领导与被领导的关系,上一级检察机关可以以命令或者指导的方式干预下一级检察机关的检察工作,下一级检察机关有服从的义务。这种关系是检察一体原则在我国检察实务中的反映。可见,在实质意义上,地方对检察机关起着实质性的领导作用。

(三)办案机制上

法律规定我国检察机关依法独立行使检查权可以通过检察活动、群众举报、检举、其他机关转交等方式独立自主地对案件依法作出处理,不受任何机关、团体、公民的非法干涉,这也就是理论上通常所讲的检察权独立行使原则。在我国,检察机关应独立行使检察权,不受非法干涉,但是在思想上组织上政治上还要受同级党委的领导,因此在实践中形成了一种凡遇大案要案向同级党委汇报的体制,同时并行的是上级检察机关有权决定下级检察机关的案件办理。

二、现行的检查机制与民事公诉制度存在矛盾

影响将来赋予检察机关民事公诉权实效的因素有很多,但是如果作为最基本的检察体制存在缺陷,无疑将会成为民事公诉的一个致命性缺陷。因为任何法律的价值需要在实施中才能得以实现,而实施主体的体制如果不能是应该制度的需求,无疑将成为实现该制度的一个制约瓶颈。

(一)职能定位上存在的误区将有碍民事公诉的顺利实施

从上述关于检察机关的职能论述中可以看出:无论是理论界还是实务界都认为检察机关的职能以刑事检察为主。这方面在理论上的表现是将公诉权等同于刑事公诉权,忽略了公诉全是基于国家的全部利益而不仅仅是安全、政治等利益,还包括经济、文化等利益及社会秩序。检察机关一方面是因为国家的政治、安全等利益受到侵害而行使公诉权,另一方面当国家的经济文化社会秩序受到侵害时也应该行使公诉权予以追诉,以保护国家利益社会公共利益不受侵犯。在实践中,立法者和检察机关自身都认为检察机关属国家的专政机关,是对敌人实施专政的工具,不应干涉人民内部的矛盾。这种重刑轻民的思想传统也正是造成文革后没有再赋予检察机关民事公诉权的主要原因。现行的民事诉讼法律仅规定了检察机关有权对以生效的民事裁判可以提起抗诉,至于支持起诉制度因其缺陷和操作性差而几乎没有在实践中得以运用,同时刑事诉讼法中规定的刑事附带民事诉讼制度更是重刑轻民的典型表现,它将同属公共利益保护必须的民事公诉置于了附属地位,这样当公共利益受损时只能通过一中附带的形式解决,甚至无法加以保护,使《宪法》关于“国家集体财产不收非法侵害的规定难以实现。

(二)管理体制上

在我国现行的一重监督一重领到的检察管理体制中,地方的监督占了主导地位,尤其是地方党委的职务升迁任命权、政府的人员编制配置权和经费供给决定权决定着检察机关的“生存质量”,这造成了我国检察机关难以真正的独立刑事检察权甚至沦为地方保护主义的工具。由于自身的决定性生存条件掌握在地方政府手中,因而地方政府的利益不得不成为检察机关办案时不得不考虑的因素:如果严格执法难免会与地方利益有所冲突,那时地反政府将会给自己一双极为难受的“小鞋”,自己以后再向地方政府提出人员经费方面的要求(尽管这些要求是正当的必要的)时,很可能会被以各种各样的理由被搁置甚至拒绝。

(三)办案机制上

现行的向地方汇报大要案的制度也会成为民事公诉制度的障碍。目前这种汇报体制主要存在于刑事诉讼方面(当然这主要是因为我国检察机关的职能主要是刑事检察的结果),但是我们有充足的理由相信当民事公诉成为检察机关的一项与刑事公诉同样重要的职能时,这个障碍的负面作用会愈加突出。因为在越来越多的民事公诉中,有很多情况是当地政府为了局部利益、眼前利益、为了所谓的发展经济、为了改善财政状况而对环境资源进行杀鸡取卵式的滥采滥用,从而造成了对公共利益的损害熟视无睹、听之任之、姑息纵容甚至是包庇。难以想象这样心态的地方政府会对为维护公益而提起民事公诉的检察机关予以支持和配合。即便是就此类大案要案予以请示,地方党、委政府的态度也可想而知:消极对待甚至是加以阻碍。

三、民事公诉下我国应然的检察体制

鉴于我国目前现行的检察体制不能满足保护公共利益需要的现实,我们应借司法改革之机对其予以调整改革,以满足社会发展和现实的需要。笔者认为应进行以下的改革为宜:

(一)职能上应将民事公诉放到与刑事公诉同样重要的位置

当然其前提是法律应该明确赋予检察机关民事公诉权,在此前提下,改革我国检察机关重刑轻民的现状。首先要大力加强民行检察部门的建设目前虽然各级检察机关都建立了民行检察部门,但大都处于软弱无力的状态,其行使民事检察权的方式仅仅是通过抗诉引发审判监督程序纠正已经生效的民事裁判。这一方面导致了民事检察的不力,另一方面也导致重刑轻民思想的进一步泛滥,认为检查人员只有被安排到刑事检察部门中才子是有能力、被重用,到了民事检察部门就是被“发配”了,成了二等检察官。因此要纠正检察官对检察职能的认识,使其认识到作为公共利益代表人的检察机关不仅应保护国家的政治、安全利益,也要保护国家的经济、文化利益,两者是并列的,都属于检察机关的基本机能,不应顾此失彼,而应两者兼顾,仅把刑事检察看成自己的任务,而把维护公共利益作为一种额外的附加,这是对检察机关应有职能的错误认识,是有失偏颇的。其次应加强对民事检察部门人员的业务素质培训,以适应将会日益繁重的民事公诉任务。利益主体的多元化、经济的市场化、全球化都使,公共利益面临着日益严重的被侵犯可能,只有为民事检察部门配足稿素质的检查人员才能为其充分履行民事公诉权提供必要的保障,才能较充分地对公共利益予以保护。因此,笔者认为赋予检察机关民事公诉权后,检察机关的内机构应分为三大部分:一部分专门执行刑事公诉职能,凡是刑事案件统一由该部门负责;一部分专门执行民事公诉职能,所有属于民事公诉范围内的案件由该部门负责;一部分专司法律监督职能,可以对所有的民事刑事案件进行专门的监督。笔者认为这样的划分可以使行使公诉权的检查官与行使法律监督权的检察官区分开来,解决了以往公诉中的检察官既是运动员又是裁判员的诟病,也比较合理地回答了“谁来监督监督者”这个棘手的问题,同时,又可以使公诉人员实现专业化。在必要时,还可以根据需要设立行政公诉部门。

(二)管理体制上

改变目前地方管理为主的局面,实现以上一级检察机关领导为主以地方监督为保障的管理体制,具体设想为:上一级检察机关领导不仅在业务上领导下一级检察机关,还有权对根据下一级检察机关在一年的检察业务中实际表现予以考核,考核结果作为下一级检察机关向同级人大所作报告的主要依据,对于在检察业务中失职渎职执法犯法的人员,再不构成犯罪的情况下向该同级人大做出罢免弹劾的建议。这样可以通过专业人员监督专业人员的方式提高考核的实效性,促使下一集检察机关严格执法,认真全面履行法律赋予其的各项职能,避免目前门外汉监督考核门内汉、考核者极易被被考核人员应付糊弄的现象发生。在人员编制经费供给上,上级检察机关根据下一级检察机关的实际任务在严格核算的基础上,向下一级检察机关的同级政府作出建议,该级政府应以此建议做为主要参考依据,没有及特殊理由不得拒绝。

(三)办案机制上

废除向地方同级党委政府就大案要案回报的机制,严格按照法律进行公诉。法律是全国人民意志的体现,在人民当家做主的我国,法律是一切机关、政党、团体和公民行动的最高依据。由于法律是在党的领导下汇集民意根据国情通过法定程序制定的,所以依法办事也就是在自己的实际工作中坚持了党的领导,相反那种时时处处向地方党委政府汇报的做法看似是坚持了党的领导,实则是对自己依法办事能力缺乏自信。