筑牢预防司法腐败的“防火墙”

李卫东

人民监督员制度试行五年以来,受到了各级检察机关的高度重视和社会各界的热情关注。被选任的广大人民监督员本着对法律、对社会、对人民高度负责的精神,认真按照高检制定的意见要求,忠实履行职责,对“三类案件”和“五种情形”进行了卓有成效的监督,取得了一定的效果,积累了一定的经验,保证了这项制度顺利向前推进。但从总体上看,“三类案件”和“五种情形”的监督还存在一种不平衡性。突出表现在,对“五种情形”的监督大都停留在“刚刚破题”或“无案可纠”的状态,还无法用“实质性突破”来表述。因此,积极探索对“五种情形”监督的新方法、新途径,规范完善这一监督的程序和机制,从深层次上促进检察机关执法观念的转变,进一步强化对办案行为的约束,是人民监督员制度推行中面临的一个紧要问题。

一、“五种情形”监督是对执法活动最实质的监督

人民监督员制度是检察机关实践“三个代表”重要思想、密切联系群众、提高检察队伍素质、树立检察机关良好形象的重大举措,是巩固和发展中国特色社会主义检察制度的重要探索,是树立社会主义法治理念、落实依法治国方略、推进政治文明建设的具体体现,也是加强对检察机关的监督、提高办案质量、促进公正执法的重要途径。

根据最高人民检察院制定下发的有关规定,被选任的人民监督员可以依照特定程序,对检察机关直接受理侦查的案件中被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件、拟撤销的案件和拟不起诉的案件(简称“三类案件”)办理工作实施监督;也可以对检察机关直接受理的侦查案件中应当立案而不立案,超期羁押,违法搜查、扣押、冻结,不依法确认、执行刑事赔偿,办案人员徇私舞弊、贪赃枉法等问题(简称“五种情形”),提出纠正意见。

“五种情形”和“三类案件”都是检察机关在查办职务犯罪过程中应该主动接受人民监督员监督的内容,也都是检察机关在执法过程中发生问题较多、人民群众反映比较突出的问题,将其纳入监督范围的目的就是要进一步规范检察机关的自身执法行为,提高检察机关的法律监督能力,更好地维护社会公平与正义,促进社会和谐。从监督的程序和形式上看,“三类案件”监督是对“事”的监督,人民监督员从社情民意和社会正义的角度,通过独立的监督评议程序,可以提出同意或不同意检察机关对具体案件的拟处理决定的意见,供检察机关参考,有助于检察机关提高查办职务犯罪案件的质量;而“五种情形”监督则主要是针对“人”的监督,监督的是办案人员是否具有“五种情形”规定的违法违纪情形。“五种情形”一旦发现并被确认,就会直接导致相关办案人员承担违法行为的相应责任,从而促使办案人员能依法文明地查办案件,提高执法水平和办案质量。

实践证明,人民监督员对“五种情形”的监督是对执法活动最实质的监督,体现了“以人为本”的现代司法理念,从根本上实现了程序上的公平和正义,促进了检察机关内部人员法律监督能力的提高。

二、“五种情形”监督是预防司法腐败的“防火墙”

人民监督员监督的“五种情形”,实际上都是近年来群众意见反映比较集中、社会关注度比较高、极易引发司法不公甚至导致司法腐败的关键性问题。将“五种情形”纳入人民监督员制度的监督范围,是检察机关本着对人民、对法律、对社会高度负责的精神,坚持唯法至上、执法为民的社会主义法治理念,实行内外监督并举,有效预防司法不公和司法腐败,维护公平正义而作出的一项重大决策。

其实,人民监督员制度之所以引起各级检察机关的高度重视和社会各界人士的积极评价,在很大程度上取决于这项制度所具有的预防功能。这种预防功能在对“五种情形”的监督中,得到了最大限度的体现。所谓“预防功能”,就是指人民监督员依照高检的有关规定,对一些可能出现的滥用职权的行为和违法后果,提前实施程序监督和事中监督,从而有效地防止权利滥用的情况和违法后果的发生,以促进检察机关公正执法。而其它监督往往是事后监督,是对既成事实的违法状态和行为进行的监督。就其监督的对象来讲,已不具有预防功能。人民监督员制度的预防性应是创立这项制度的原始意图和实施这项制度的终极目的。当然,这种预防功能是一种制度上的预防,不能简单地作为评价、衡量检察工作好坏的标准。就具体的个案而言,人民监督员监督评议的意见,仅对案件的处理产生影响,而不是评价检察官能力的依据。因为不同的办案人员、不同的法律水平、不同的角度,对同一案件作出不同的看法和结论是正常的,也是工作职责所允许的。即使被人民监督员否决的拟办意见,也不能得出拟办意见是滥用职权的结论。否则,就会束缚承办具体案件的检察官大胆提出自己的意见,心无旁骛地执行自己的职责,创造性地运用法律赋予的职权惩治犯罪。其结果必然导致人民监督员与检察机关的对立关系,最终导致对人民监督员制度的逆反心理,甚至回避这个监督程序。一旦出现这样的结果,就会严重影响和阻碍人民监督员制度的推行,违背了创设这项制度的本意,当然也就更谈不上该制度所具有的预防性功能。

人民监督员制度的预防功能是创设这项制度的“精彩之笔”,也是这项制度之所以能被监督者与被监督者共同接受的原因所在。实际上,人民监督员对“五种情形”实施监督与检察机关的执法活动职能相通、目标一致。一方面,检察机关与人民监督员是制约与被制约的统一体。根据人民监督员制度的规定,人民监督员是监督者,行使的是监督权;检察机关处于被监督的地位,是接受制约的对象。另一方面,人民监督员对“五种情形”的监督是对执法活动最实质的监督,体现以人为本的现代司法理念,从根本上实现了程序上的公平和正义,能有效促进检察机关内部人员法律监督能力的提高。新创设的人民监督员制度所具有的这种预防功能,为检察人员廉洁办案、公正办案、阳光办案,增设了一道新的“防火墙”。

三、树立监督就是关爱理念,形成“五种情形”监督合力

法治的核心和实质是用法律来约束和控制国家机关的权力,完整而理想的诉讼制度应当包括合理而有力的监督机制。检察工作特别是检察机关自侦案件的受理、侦查、起诉等也不能搞神秘主义,必须在法治的轨道中进行,必须接受广大人民群众的监督。因此,检察机关主动引入人民监督员制度,向人民群众寻求监督,把监督的主体设定为最广大的人民群众,这是在完善外部监督机制上的一项重要改革。尤其是对“五种情形”的监督,不仅会在社会上产生广泛的影响,而且也会促进检察机关工作方式、工作思路、思想观念和执法水平等方面的深刻变化。

然而,由于“五种情形”的监督实际是对检察机关内部的一种纠错式监督,需要有足够的勇气和信心面对,牵涉到检察队伍的对外形象和社会公信力,很容易引起社会各界的关注和质疑,并可能动摇人们对司法公正的看法。此外,在高检最初制定出台的人民监督员制度试行意见中,对“五种情形”监督的具体程序、办法等都没有明确具体的规定,各地在监督过程中也都处于摸索、探讨阶段。因此,在很长一段时间内,“五种情形”监督迟迟没有跳出水面。即使有些地方尝试着对“五种情形”监督进行了有益的尝试,但也只停留在探索阶段。

针对这种情况,为统一和规范“五种情形”的监督工作,高检院今年年初专门出台了《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》(以下简称实施规则),对人民监督员提出的监督意见明确了具体承办部门、承办期限、复议复核程序等。实施规则的制定和出台,标志着人民监督员对“五种情形”监督工作纳入了程序化和规范化的轨道,将更有利于从外部强化对查办职务犯罪工作的监督,保障检察机关依法公正行使检察权。

实际上,对“五种情形”的监督,山东省检察院去年就已经出台了监督实施办法,从程序上赋予了人民监督员知情权,规定人民检察院决定立案侦查的案件,应当在第一次讯问时书面告知犯罪嫌疑人,案件办理过程中如有“五种情形”之一的,可以向人民监督员反映;侦查人员在执行搜查、扣押、冻结时,应当告知在场的犯罪嫌疑人家属,如有违法情形,可以向人民监督员反映。对人民监督员反映的“五种情形”问题,检察机关应当在规定期限内办理完毕,并将办理结果向人民监督员反馈。

由此可见,检察机关对“五种情形”的监督,态度十分坚决,目的十分明确,是下了决心的。“实施规则明确了人民监督员监督‘五种情形的程序,具有可操作性,有利于人民监督员监督工作的开展,有利于强化对职务犯罪案件的打击力度,切实保护公民的人身权利和财产权利。随着实施规则的深入实施,人民监督员制度将发挥越来越重要的作用。”许多人民监督员对此颇有感慨。

作为被检察机关首批选任的人民监督员,我个人认为,要真正使“五种情形”的监督从“摸着石头过河”到走向“正规化、规范化”的轨道,就必须统一各方的思想、动员各方的力量、发挥各方的作用,形成全社会都来关心、关注“五种情形”监督的良好氛围。作为检察机关来说,要认真按照高检和省检的有关规定,从共同维护司法公正和社会公平正义的大局出发,教育和引导广大干警正确认识监督、正确对待监督、主动配合监督,由此消除人民监督员的顾虑,增强人民监督员敢于监督、善于监督的意识。对人民监督员而言,随着法制化社会进程的不断加快,只有不断提高法律素质和法律素养,才能正确履行依法监督的职责,才能当好监督者、监督好监督者。由于检察机关业务性比较强,特别是涉及进入人民监督员监督程序的自侦案件,更是处在罪与非罪、此罪与彼罪的边缘地带。如果人民监督员不具备良好的法律素质,就难以胜任监督,不但起不到促进司法公正的目的,反而会导致执法的混乱。同时,人民监督员办公室还要采取学习培训、依案释法、参与执法活动等多种方式,结合成功案例的监督,提高人民监督员的法律知识水平,增强其运用法律观点发现问题、解决问题的能力,增强人民监督员工作的光荣感、责任感、使命感。

综上所述,人民监督员制度的建立和推行,尤其是规定了对“五种情形”的监督,为检察机关更好地行使法律赋予的职能增设了一道由人民群众参与的“防火墙”。这道“防火墙”,有利于克服职务犯罪侦查工作中存在的神秘主义倾向,能够增进人民群众对检察机关的理解、信任和支持。当然,由于人民监督员制度的推行还是一件新生事物,社会各界还有不少的争论。但就这项制度本身的立意而言已经具备了全面推行和规范、完善的坚实思想基础,外部环境也日趋宽松。因此,检察机关全体干警和人民监督员要进一步增强工作的责任心,提高办案效率和监督质量,牢固树立监督就是关爱的思想理念,增强执法环节的透明度,保证人民监督员真正、充分享有知情权、咨询权、质询权,保证把“五种情形”监督落到实处,从根本上形成对“五种情形”监督的合力。