涉检公共事件预警机制的构建与完善

任祎俊

近年来,各类公共事件呈逐年上升趋势。许多公共事件以其毫无预兆的突发性、社会危害的持续性和事件本身的破坏性,给人民群众的日常生活带来极大不便,给社会稳定和经济建设造成巨大损失。其中,有很多属于涉检公共事件(包括上列全部事件),检察机关对于及时参与和适时介入、科学处置,负有不可推卸的责任。有部分涉检公共事件,直接由检察机关内部或者办理的各类案件引起,一旦处置不当,不仅给社会稳定和经济社会带来严重损失和重大影响,也直接给检察机关的执法活动和社会形象带来严重后果。因此,坚持与时俱进、开拓创新,充分发挥检察机关的职能作用,大力构建完善涉检公共事件预警机制,对各类涉检公共事件及时作出预警提示,以有效防范化解和应对处置涉检公共事件,为经济社会持续稳定发展提供坚实的司法保障,已经成为当前检察机关面临的一项重大研究课题。

一、涉检公共事件的概念、特征和种类

(一)涉检公共事件的概念

何谓涉检公共事件,目前似乎尚未有相对稳定和权威的定义。为方便论述,笔者将其概念大致界定为:指在某种必然因素支配下发生,与检察机关的职能作用、工作性质、执法行为和社会形象具有某种关联性,可能给社会造成危害、损失或影响的负面事件。

(二)涉检公共事件的特征

笔者将涉检公共事件概括为5个主要特征。首先,它具有公众性,是受到媒体和社会公众高度关注的公共事件。其次,它具有危害性,一旦处理不当,对检察机关的执法活动和社会形象具有较大的危害破坏作用。第三,具有涉检性,与检察机关的职能作用、工作性质、执法行为和社会形象具有关联性,检察机关对于及时采取有效措施进行防范化解和应对处置具有不可推卸的责任。第四,具有必然性。笔者认为,涉检公共事件并非新生事物,以前在全国各地也存在,只不过近年来随着公众法制意识的提高,参与管理国家和社会的主人翁意识的增强,特别是随着互联网等通讯技术的进步和新闻媒体力量的增强,这些事件被大量曝光,引起了社会各界的高度关注,或者因社会公众的持续关注和介入导致事件升级、加剧。第五,引发根源的多样性。涉检公共事件可以由检察机关大量的公务执法行为(包括作为和不作为)引起,也可由检察机关领导干部和检察干警五花八门、表现各异的个人行为引起。

(三)涉检公共事件的种类

笔者对近年来报刊杂志等新闻媒体报道的全国各地发生的涉检公共事件进行分析,大致将其分为以下5种类型:一是公共事件从发生开始即存在性质明确为该由检察机关审查批准逮捕和审查起诉的刑事案件。二是公共事件发生伊始,表现为普通非涉检公共事件,但是随着事态的发展,极可能演变发展为当中存在需要由检察机关审查批准逮捕和审查起诉的刑事案件。三是公共事件从发生到最后处置结束,始终表现为非涉检公共事件,但其背后隐藏着贪污、贿赂、滥用职权等由检察机关管辖的犯罪案件。四是检察机关查处和办理的各类贪贿渎职案件、刑事诉讼案件和信访申诉等案件,其当事人(包括犯罪嫌疑人、受害人、证人、举报人等及其家属、亲属)因对检察机关的处置方式和处理结果不满等原因,导致发生的涉检公共事件。五是检察机关领导干部和检察干警的个人行为,常见的如个人不当言行、邻里纠纷、事故、赌博、涉足色情场所、违纪违法犯罪等,引发社会公众对检察机关执法活动和整体素质形象的责难和拷问,由此上升为涉检公共事件。

(四)涉检公共事件预警机制的涵义和范畴

我们认为,涉检公共事件预警机制,是检察机关对各类涉检公共事件和“准涉检公共事件”,进行分析判断、预警预防、应对处置的法律法规、制度规定和相关措施的有机统一。它的工作内容事实上涵盖了事前防范化解,事中应对处置和事后分析完善三个阶段,而不单单是对可能出现涉检公共事件进行事先警示。笔者认为,预警机制至少应该包含稳打稳扎、旷日持久的预防化解,触觉灵敏、反应迅速的预警提示,处乱不惊、沉着应对的应急处置。

二、构建与完善涉检公共事件预警机制的重要意义

(一)是检察机关科学处置涉检公共事件,完成新时期支持经济社会全面协调可持续发展的政治要求

近年来,各类涉检公共事件越来越呈数量上升、影响面广、冲击力大的趋势,部分事件不仅损害了检察机关的社会形象,还严重影响到社会稳定和经济增长的大局。古云:“凡事预则立,不预则废”,构建完善涉检公共事件预警机制,是科学处置涉检公共事件的基础条件,通过对各类涉检公共事件及时作出预警预提示,有利于检察机关在纷繁复杂的事件发展过程中争取主动权,有利于检察机关有效化解和积极处置各类涉检公共事件,为经济社会持续稳定发展提供坚实的司法保障,确保完成新时期党中央国务院赋予检察机关的重要政治任务。

(二)是检察机关贯彻宽严相济刑事司法政策,促进执法效果与社会效果、政治效果相统一的现实需要

为有效贯彻落实科学发展观,推进社会主义和谐社会建设,中央政法委、最高检先后作出了贯彻宽严相济刑事司法政策的指示要求。笔者认为,在涉检公共事件的预警预防阶段,有利于贯彻这一政策要求。越到后面阶段,事情回旋余地和弹性空间越小。这时候若是强调“执法效果与社会效果、政治效果相统一”,往往是对庄严法律的亵渎和扭曲。因此,建立完善涉检公共事件预警机制,等于抓住了源头,争取到主动,有利于检察机关在处理涉检公共事件过程中贯彻宽严相济刑事司法政策。

(三)是检察机关坚持与时俱进、自我完善,充分发挥检察职能作用的重要途径

新时期,面对新形势新要求,检察机关必须始终坚持与时俱进,抓住有利时机,主动出击,不断巩固地位,强化职能作用。否则,检察机关的职能作用就会不断萎缩和弱化。当前,检察机关应该强化自己的职能作用,而不是一味自我抑制、自我分解。构建完善涉检公共事件预警机制,是完善和拓展检察职能、充分发挥检察机关职能作用的重要途径。它有利于检察机关拓宽视野,活跃思维,积极主动地参与社会公共事件的预警预防和处置工作,有利于增强检察机关参与国家和社会管理的思想意识,有利于增强检察机关的社会实践能力和应对复杂局面能力,有利于提高社会公众对检察机关的关注度和信任感。

(四)是检察机关提高严格执法和科学执法能力水平,提升检察机关执法和社会形象的有效举措

当前,检察机关面临的形势更复杂,任务更艰巨,要求更严格,迫切需要全国检察机关大力提高严格执法和科学执法能力水平,才能满足新时期检察事业的发展需要。构建完善涉检公共事件预警机制,从源头和根本上加强预警预防,不仅拓宽了视野,活跃了思维,而且事实上是对办案子等传统业务能力的有益补充,使得检察机关一方面始终坚持严格执法,以事实为根据,以法律为准绳,做到公正执法,不枉不纵;另一方面,有利于检察机关不断提高科学执法能力水平,有效防止片面执法和机械执法,不断提升检察机关执法和社会形象。因此,它既是对检察机关传统执法能力的补充和辅助,也是对新时期检察机关执法能力水平的检验和检阅。

三、构建完善涉检公共事件预警机制的思路、原则

我们认为,当前和今后一段时期,构建完善涉检公共事件预警机制的基本思路是:认真贯彻落实科学发展观,坚持“三个结合”,即坚持理论超前研究与工作实践相结合、检察机关内部力量与外部力量相结合、检察机关公务执法活动与检察干警个人行为相结合,从思想认识、组织机构、基础工作、外部联动、内部预防等方面着手,探索建立完善涉检公共事件预警机制。

构建完善涉检公共事件预警机制要坚持以下5项原则:一是抓住主干、突出重点。鉴于目前检察机关应对涉检公共事件工作还有待深入,难以做到面面俱到,必须重点针对涉检公共事件的种类、根源、表现方式等,抓住主要矛盾,构建完善预警机制。二是稳步推进、逐步完善。必须重视预警工作的基础性和渐进性特点,稳步有序地建设预警机制,边建设边实践,在预警工作的具体实践中逐渐予以完善。三是重在应用、便于操作。这是构建完善预警机制最关键的一条原则。预警机制建设一定要求真务实、高效实用,而不是为了“摆架子”、“图面子”、“露脸子”和“卸担子”。纵观一些单位部门的预警预案,红黄绿预警提示、一二三等级发布,花里胡哨,不切实际。具体应用时,依旧是一团浆糊、双眼茫然。因此,本文对此避而不谈,只是联系实际就涉检公共事件预警的几个方向性问题谈些粗浅想法。四是开拓创新,有所突破。构建完善预警机制不能照搬抄、人云亦云,依样画葫芦地把上级单位笼统、原则的表述“挪用”过来。要根据检察机关自己的实际情况,有所创新有所突破,目的是能够切实解决问题。五是立足自我、兼顾各方。涉检公共事件预警机制的构建,涉及检察机关各个方面,需要内外结合,多方联动。但要突出以我为主,首先在力量上要依靠自己;其次要尽力做好自己份内工作,保证各项工作和队伍内部不出各类涉检事件。有时候,既然无法左右别人,那就先做到自己洁身自好。这其实也是求真务实的表现。

四、构建完善涉检公共事件预警机制的途径

(一)统一思想,提高认识,建立覆盖全员、宣教到位的涉检公共事件宣传教育机制

正确的思想理念是科学行动的指南。要构建完善涉检公共事件预警机制,首先要牢固树立对待涉检公共事件的正确思想认识和工作理念。当前,迫切需要建立涵盖检察机关各级领导干部、普通干警在内的宣传教育机制,结合学习实践科学发展观活动,采取近几年发生的典型案例教育等各种灵活多样的方式方法,全方位、全人员、多角度地加大宣传教育力度,切实增强宣传教育的全面性、针对性、有效性和科学性,使各级领导和广大检察干警牢固树立处置涉检公共事件是新时期检察机关面临的一项新任务、新要求的思想理念,充分认识科学处置涉检公共事件的重要意义,充分认识涉检公共事件处置不当对于检察工作的严重危害,充分认识建立完善涉检公共事件预警机制对于及时高有效地处置涉检公共事件的前沿性地位,以正确的思想理念推动各级领导和广大检察干警把高度重视和切实抓好涉检公共事件的预警、应对处置工作作为一项普遍的自觉行动。

(二)加强领导,明确责任,建立科学高效、运转顺畅的涉检公共事件领导组织和工作机制

坚强有力的领导集体、职责明确的组织机构,是建立完善涉检公共事件预警机制,及时对各类涉检公共事件作出分析判断和预警,科学应对处置涉检公共事件的前提条件。当前,一是要加快建立和完善涵盖县区、市、省等各层级检察机关涉检公共事件应对处置领导组织和日常办事机构,确保有专门领导和专门机构及专门岗位负责处置各类涉检公共事件。二是要明确各级检察机关、各级领导、单位部门和相关岗位、个人的职责责任,确保职责到岗、责任到人。三是抓紧制定实施涉检公共事件的分析、防范、预警和应对处置制度机制,确保程序合理、运行顺畅。目的是要使涉检公共事件领导组织和工作机制层级鲜明、职责明确、责任到位、运行高效,使各项工作有“法”可依、有章可循。

(三)夯实基础,有效甑别,建立触觉灵敏、分析精准的涉检公共事件情报信息处理机制

建立触觉灵敏、分析精准的涉检公共事件情报信息处理机制,是及时对各类涉检公共事件作出预警并有效处置的基础保障。要对新闻媒体报道公开的各种新闻事件等情报信息进行过滤和甑别,从中挑选出一些“有价值”的情报信息进专业分析,作出科学的预测和判断。这点颇似淘金工人。所不同的是,淘金工人即使马虎疏忽,结果至多只是少淘金和淘不到金;而对待涉检公共事件情报信息如果麻痹大意,则极可能给检察机关带来极坏的负面影响,在较长时间内很难恢复声誉。因此,一是专职人员要切实增强政治责任感和历史使命感,怀着对检察事业负责的责任心,做好情报信息收集工作。二是要坚决排除那种以局外人的态度对待社会上发生的各种公共事件,而是要高度警惕,进行分析判断。三是收集的范围要广,重点要通过新闻、传闻甚至一些绯闻、丑闻,敏锐地分析查找出有价值的情报信息。特别是已发生的各类公共事件,更是重中之重。因此,需要有职责鲜明、分工明确的公共事件情报、信息处理机构,进行情报信息的日常收集和归拢,及时分析判断事件的发展态势和变化规律,提出应对处置建议供领导决策参考。

(四)抓住契机,趁势而动,探索建立重大公共事件提前介入处置机制

前面已述,建立完善涉检公共事件预警机制,抓住合适的时机,积极参与处置各类公共事件,是检察机关提高科学执法能力、实现执法为民的重要手段,也是新时期检察机关充分发挥职能作用的有效举措。我们注意到,一些重大公共事件,由于最初处置单位应对失策、措施不当,导致公众对其公信力产生怀疑,由此使得公共事件越演越烈、难以收拾。如前段时间杭州发生的飙车案之所以剧烈升级升温,其中很大一个原因是交警部门在新闻发布会上发布的车速结论过于草率、有失公允,导致社会各界对交警部门产生极大的不信任感。对此类事件,笔者认为,检察机关可以考虑抓住契机,趁势介入,积极开展对事件处置过程的监督活动。这既可以扭转公众对原处理单位的信任危机,有利于对事件及时作出预警,提前作出应对措施,防止事件升级恶化,也是检察机关提高公信力、提升社会形象的有力举措。而且,这也是有法律依据的。

(五)立足自我,防患未然,建立检察机关内部预防监控机制

预警机制,从字面意义上看,包含了预防和警戒两大块内容。对于涉检公共事件,迅速作出预警、反应和及时化解固然重要,但是更重要的是预防工作,将各种隐患和苗头消除在将发未发或者萌芽状态。从产生的根源看,涉检公共事件可分为来自检察机关外部和内部两大类。对以来自检察机关外部的涉检公共事件,很多不仅出乎我们意料,同时也不以我们的主观意志为转移,很多时候我们既无能为力,也不可能把手伸得太长。但是我们应该保证自己内部不要发生或者尽量不要发生此类事件。我们认为,当前的重点有2项:

一是要建立重大特殊案件的专案监控机制。这主要是针对检察机关自行侦查和办理的各类贪贿渎职案件、刑事诉讼案件和信访申诉案件,其当事人因对检察机关的处置方式和处理结果不满等原因,导致发生的涉检公共事件。对于此类案件,要根据举报人态度、举报方式、当事人性格脾气、情绪特征、家庭背景、案件类型、发案原因等因素,进行专人专案专管,必要时建立重要特殊案件备案制度、重要特殊案件监控机制,及时、定时与当事人联系沟通,一有情况即立即汇报涉检公共事件领导小组和机构,进行重点监控防范。

二是要建立检察人员重要事件汇报机制。涉检公共事件的发生原因,有一种是由于检察人员个人因素造成的。这当中,既可能是检察人员错误或者失当的公务执法行为造成,也可能是检察人员的私人行为造成。对于前者,由于检察人员是代表检察机关执法,具有较大的公开性,本身就受到单位组织的监督,这里暂且忽略不计。笔者注意到,近年来,因检察人员的个人不当言行、邻里纠纷、交通事故,以及赌博、涉足色情场所等违纪违法犯罪引发的涉检公共事件有趋升的现象,一些地方还引发了社会公众对检察机关执法行为、整体素质形象的诘问和责难,给检察机关造成了较大的负面影响。因此,有必要建立检察人员重要事件汇报机制,对检察人员8小时外的个人重大事项和行为进行监督控制,及早发现问题和隐患,及时予以预警防范,有效防止个人事件上升为涉检公共事件。

(六)坚持与时俱进,加强横向联系,探索建立重要媒体的舆情监控处置机制

新闻媒体态度鲜明、极具感性色彩、抢人眼球的特殊媒体用语和宣传方式,客观上会吸引更多的社会公众关注各类公共事件,有时候会导致部分事件升级升格。特别是当前互联网等重要媒体以其方便快捷、传播迅速、阅读面广等优势,迅速突破传统媒体的传播地域性限制、读者层次性限制和话语立场的易控性不足,轻而易举地改变了我们的生活,也成为推动社会主义民主政治建设的重要战地和中坚力量。笔者注意到,近年来,极大多数公共事件都是新闻媒体尤其是互联网参与的结果。对此,我们检察机关要高度重视,重点做好以下工作:

一是建立完善与新闻媒体密切联沟通和协作机制。当然,我们的目的不是要恶声恶气、压制新闻宣传,也不是要低声下气、取媚新闻媒体,更不是要采取不正当手段改变和扭曲事实,而是为了更好、更及时和更策略地将事件真相、处理情况公之于众,科学地引导公众舆论。

二是坚持与时俱进,探索建立互联网等重要媒体的舆情监控和处置机制。高度关注互联网上的各类信息,本着实事求是的态度,将事件真相和处置进展等情况及时公开,切实改变互联网上的部分不实之言和各类谣传,引导舆论朝着正确的方向发展。

三是探索建立检察机关新闻人发言制度、重要案件处置公开听证制度。一些公共事件之所以得不到及时预警,由普通事件升级恶化重大公共事件,是因为某些政府部门和单位漠视公众的知情权,迟迟不肯公开事件的处理情况,政务公开不够,权威信息的缺失,使得谣言四起,疑惑丛生,直接导致事件升格升级,成为棘手问题。这启示我们要通过探索建立检察机关新闻人发言制度、重要案件处置公开听证制度等方法手段,完善检务公开工作机制,以积极进取的态度、主动公开的形式、公正公平的处事、光明无私的胸襟,自觉接受公众的质询和监督,推进社会主义民主政治建设的进程。