论监狱警察自由裁量权的控制

陶新胜

一、警察自由裁量权概述

刑事立法和监狱行政管理法律层次制度的残缺及其对监狱行刑业务调整的局限性,不可避免地支撑和蕴含了警察自由裁量权的存在。①而且,警察自由裁量权会随着监狱行刑业务和社会管理职能的扩张而不断扩大。

二、警察自由裁量权的涵义

自由裁量权的定义繁多。多数认为:“自由裁量权是指在法律规定的条件下,行政机关根据其合理的判断,决定作为或不作为,以及如何作为的权力。”②由此,警察自由裁量权的涵义可以理解为:警察在执行刑事法律规定的职责范围和权限幅度内,为实现对罪犯的刑罚和完成对罪犯的教育矫治,根据具体情况,对罪犯在狱内的劳动、学习考核,奖惩实施,处遇兑现等具体刑罚和管理事务的考核方式、时限、种类、情节的自由选择权。

警察自由裁量权的形式主体是由刑事法律授权的监狱和警察。但实践中,监狱只是一个组织结构形式,从一定意义上讲是一个 “抽象物”,真正充填这个结构形式的、行使权力的主体是个性特征鲜明的个人——警察。所以行使自由裁量权的主体是监狱内具有警察身份,并在与罪犯管理有直接关联的岗位上,具有具体执法责任的人员。警察作为执法机关的重要组成部分,在代表国家执行刑罚管理罪犯过程中,其自由裁量权即为国家刑罚权。主要包括以下几个方面:

第一,选择行为方式的自由裁量权。即在选择具体的行为方式上,可自由选择作为或不作为。如《监狱法》第十七条规定,监狱对交付执行刑罚的罪犯,经检查,有严重疾病需要保外就医的或者怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女的情形之一的,可以暂不收监。这里用的是“可以”而非“必须”,其语义包含了允许警察在行为方式上有选择的余地。

第二,确定执法时限的自由裁量权。监狱法律、规章只对一些执法时限、期间规定了一个幅度,赋予了警察一定的自由裁量权。《监狱法》第四十八条规定,罪犯在监狱服刑期间,可以会见亲属、监护人。至于什么时间会见,一次会见多长时间,由警察裁量决定。

第三,认定事实性质的自由裁量权。如对罪犯聚众哄闹监狱,扰乱正常秩序等破坏监管秩序情形的认定,需要警察根据事件的具体情况来自自由裁量。

第四,认定违法情节的自由裁量权。《监狱法》第五十八条规定,罪犯在服刑期间有“聚众哄闹监狱,扰乱正常秩序”行为,构成犯罪的,依法追究刑事责任。如何认定行为情节是否构成犯罪,必须由警察在侦查终结之后依据《刑法》的相关条款作出自由裁量。

第五,决定奖惩的自由裁量权。是指警察在对罪犯的行为作出奖惩决定时,可以在法定的奖惩幅度内自由选择或者提出建议。它包括在同一奖惩幅度内自由选择和不同奖惩种类的自由选择。这是警察执法过程中体现得最为鲜明的自由裁量权。

第六,决定是否执行的自由裁量权。对监狱管理中如“监狱对罪犯的劳动时间”等有关具体事物的日常管理,刑事执行法律大都规定由监狱决定,警察对是否调整劳动时间可以自由选择。

三、警察自由裁量权控制的必要性

警察自由裁量权的行使,一方面能迅速果断的处理大量的监狱具体事务,另一方面,警察自由裁量权适用过程中也存在诸多问题。

警察的自由裁量意识不强。尽管警察在实际工作中大量行使了自由裁量权,但仍缺乏明确的自由裁量意识,只是简单地延续了刑罚的威慑力和行政管理的习惯。如果对警察自由裁量权的相关问题没有自觉意识,即使他们在一些情况下保持严谨的态度,作出的裁决可能与合理性原则相吻合,但那更多的是一种偶然。③

第一,权力控制的基本原则缺失。在《监狱法》等刑事执行立法中,缺少对警察自由裁量权控制的法律原则和方法,法律原则的指导作用无法发挥。

第二,权力行使的基本标准缺乏。由于监狱管理活动的法定性、专业性、技术性、变化性、复杂性及其探索性等因素,立法机关赋予监狱较为广泛的自由裁量权。但是,大多没有建立自由裁量标准,监狱执法和管理的统一性和公平性得不到根本保证,也使刑罚执行标准出现纵横向之间的矛盾。

第三,裁量简单过程,档案缺失。警察自由裁量的形式和结果大量以口头决定的形式表现出来,即使有书面文件的,也只有简单的事实、理由和裁决结论三部分,内容单一,证据记录不足。简陋的裁决书十分巧妙的掩盖了警察的自由裁量过程的瑕疵。此外,多数自由裁量没有书面资料留存,自由裁量的事后归档和查证无法实现。

第四,程序制度不够完善。是从监狱实践来看,对控制警察自由裁量权起核心作用的程序制度应当是管理行为说明合理性理由(包括合法、合理)制度,但在现有的刑事执行立法和行政司法制度中并未明示这一制度。

第五,事后救济存在困难。现行的刑事执行立法和行政司法制度对于罪犯行为的事后救济制度是申诉。但由于复议机关和自由裁量的决定机关都是监狱,缺乏中立性;申诉复议程序大多停留在案卷审查,没有对抗辩论、相互质证,不利于彻底了解、认定事实,程序缺乏慎重性;作为一种内部和科层制的纠错机制,如果外部控制机制不健全,控制力度不够,复议就会存在“激励”不足,规避司法审查的现象。

以上问题不利于监狱管理秩序的稳定,不利于监狱和罪犯良好行刑关系的形成,不利于刑罚的公平、公正,容易破坏刑事执行法律的严肃性。因此,针对警察自由裁量权适用中存在的问题,完善警察自由裁量权的有关制度,加强对警察自由裁量权的控制非常必要。

四、警察自由裁量权的控制手段

控制警察自由裁量权,必须通过立法、行政、司法、社会监督等诸多手段,实现系统控制。

(一)警察自由裁量权的立法控制

立法控制是指法律事先为警察自由裁量权的行使规定一套规则,如规定自由裁量权的要件、程序、控制制度等。立法控制是其他一切控制的前提和基础。

1.完善刑事执行立法,明确警察自由裁量权。我国《监狱法》的具体条文中虽然隐含了大量的警察自由裁量权,但并没有明确说明警察自由裁量的权利,更没有明确权力运行和控制的原则、方法。现代法律的发展趋向要求建立稳定的、可预期的、透明的法律制度,从立法开始,明确警察的自由裁量权限,对于推进监狱管理的法治、文明十分必要。

2.完善监狱管理程序立法,确保裁量有章可循。完善的监狱管理程序法,是警察自由裁量权运行的红绿灯。制定和完善监狱管理程序法,通过程序的公开和公平原则,将自由裁量的依据、标准、条件、决策过程和选择结果予以公开,是控制警察自由裁量权的重要措施。它所具有的预定性和公开性能够有效地限制警察自由裁量权运行过程中的错位现象,为防止警察自由裁量权的滥用创设了一种公正的法律预警机制。

3.控制警察自由裁量权的适用范围,确认警察自由裁量权的适用原则。警察自由裁量存在的问题主要是缺乏明确授权,并过于宽泛。因而,立法授权要尽可能地控制警察自由裁量权的广度和幅度。一方面,从立法上缩小警察自由裁量权的范围和幅度。除了不得已在一些监狱管理基本法律中使用不确定概念的情况外,在有关监狱管理的具体规范中应尽量避免用词的模糊性。另一方面,要加强刑事执行立法的解释工作。要对自由裁量权行使的条件、范围、要件作出准确的立法解释。

(二)警察自由裁量权的行政控制

监狱管理是狭义的刑事执行与行政管理相结合的司法行政管理。警察的日常工作除了行刑业务外,绝大多数属于行政管理。对警察自由裁量的控制在本质上是行政控制。

1.对权力主体的控制。监狱管理自由裁量权主要由监狱和警察行使。监狱对警察自由裁量权的正确适用有较大影响的主要是权力配置。即在监狱内部,对权力在各个部门、岗位配置上的控制。根据所需要处理的监狱管理事务的内容,当一项权力需要授予某一部门或者岗位时,则要考虑授予的界限。当多个部门行使同一项权力时,则需采取适当的方式解决如何协调和避免权力冲突,以避免出现权利的滥用和权利纷争,损害监狱管理秩序。权力配置控制的重点是:不得授予不应有的权力;授予的权力与所管理的事务相适应;不应多头授权。

权力配置只能解决权力授予不授予的问题,但权力如何运用,就不是权力配置所能控制的。即使有合理的机构设置、恰当的权力配置、严格的权力适用程序和方法,一旦警察不按规则运用权力时,就会出现违背规则、超越职权、滥用权力等不合常理的情况。因此,警察自由裁量权主体控制的重点应放在对警察的控制上。

警察超越法律甚至理性来行使自由裁量权的原因主要有三个方面:一是缺乏相应的法律知识。二是由于外部的压力。包括来自于上级的、领导的压力;单位同事的压力和一些人情关系的压力。三是警察自身受某种私利驱使而滥用手中的权力。这是一种较为多见的现象,且不易控制。它是警察滥用权力的核心原因。

对警察控制的重点应当是:其一,尽可能设置使他们不敢滥用权力的机制;其二,设置使他们不能滥用权力的机制。前者是通过利益与成本的巨大反差比较,使之一般不愿或不敢滥用权力;后者则在于解决不给或者尽量减少警察滥用权力作交易的机会空间,使之既使有谋利动机也难以运用手中的权力来加以满足。第一种制约机制的基本思想是建立严格的监狱管理执法责任制,核心是使警察对违法行使警察自由裁量权所带来的不法利益要付出极高的成本,且必须全部由自身承担。第二种制约机制的主导思想是固定并公开权力运行的方式,尽量减少警察运用权力进行交易的机会。

2.管理(行政)程序的控制。管理(行政)程序是为管理权力运行设置的一种安全装置。④警察自由裁量权的程序控制就是要使警察自由裁量权按照预先设置的方式、方法和步骤运行。

情报公开制度。凡是涉及罪犯权利义务的,只要不属于法律、法规规定应当予以保密的范围,都应该一律公开。情报公开有利于克服监狱管理与执法中的“暗箱操作”,防止监狱管理腐败行为产生。

回避制度。回避制度的价值在于防止警察的情感偏私,确保执法程序的公正性和管理行为的合理性,增强监狱管理的公信力。

告知及说明理由制度。警察作出影响罪犯权益的决定时,应当告知决定的内容,并说明其事实根据和法律根据及政策考虑,防止和避免警察自由裁量行为违法或不当行为的发生。

听取罪犯意见制度。警察在实施自由裁量行为时,应当保障罪犯依法享有的陈述权、申辩权,根据罪犯提出的意见,做出解释、说明,并记录在案,以作为复议和司法审查的证据。

听证制度。警察在作出影响罪犯权益的决定前,应告知决定的理由和听证权利,罪犯可以表达意见、提出证据、质证、询问证人。听证过程必须以笔录的形式保存,监狱必须以笔录作为行政决定的唯一依据。

除上述制度外,时效制度、公示制度等都对警察自由裁量权的滥用起着控制作用。

3.警察自由裁量权的事后控制。无救济即无权利。建立事后救济制度是控制警察自由裁量权,保障罪犯的权利和自由的必要程序。警察自由裁量权的事后控制方式是监狱管理行政复议。这是罪犯认为监狱及警察的具体管理行为侵犯其合法权益,依法向监狱行政复议部门提出复审申请,复议部门依照法定程序对被申请的具体管理行为进行合法性和适当性审查,并作出行政复议决定的一种制度。复议制度是监狱内部的一种层级监督机制,是一种内部纠错机制。监狱行政复议部门可以对被提起复议的滥用职权和明显不当的裁量行为进行撤消、变更或责令重新作出具体管理行为。作为一项监狱管理行政救济制度,与司法审查制度相比,在控制警察自由裁量权方面有其自身的优势。主要表现在:一是行政复议程序具有简易、迅速的特点,充分体现公正和效率的结合。二是监狱复议部门作为独立的部门,熟悉立法的目的、裁量的标准和行政规则,能有效的对裁量行为的正当性、合理性进行实质性审查,并予以纠正、补救。三是有利于监狱加强自我控制。通过复议可以使监狱再一次审视警察行为的合理性,可以保证裁量行为的统一性和一致性。

(三)警察自由裁量权的法律监督控制

警察自由裁量权的法律监督控制是指人民检察院和人民法院的监督控制。人民法院的控制即为司法审查制度。人民检察院的控制即为对警察的执法枉法和管理渎职的国家监督。

1.司法审查制度。司法审查制度是指法院通过司法审查对滥用职权的监狱管理行为作出判决的控制方式。司法审查的目标是制约警察自由裁量权,而不是代行警察自由裁量权。“司法审查之所以有存在的必要,不是法院可以代替行政机关做最理想的事,而是因为法院可以促使行政机关尽可能不做不理想的事。”⑤通过案件审理,明确滥用警察自由裁量权和“显失公平”的司法审查标准,给监狱以外部强制和压力,迫使监狱进一步细化裁量标准,完善裁量行为的运行程序,改进对警察自由裁量行为的控制,保证警察自由裁量结果的合法性、统一性和公平性。《行政诉讼法》第11条、第54条将“显失公平、滥用职权、不予答复”等明确列举为可诉的具体行政行为,为司法审查控制警察自由裁量权提供了可能。

警察自由裁量权的错位主要有两种:一是逾越权限违法裁量;二是滥用权力不当裁量。所以,法院应该将是否超越警察自由裁量权和滥用自由裁量权作为对警察自由裁量行为的审查标准。对逾越权限违法裁量的,法院应从严审查,判决宣告该自由裁量行为无效。对自由裁量的不当问题,要以合理性等原则为出发点,从主、客观两个方面综合进行。重点审查是否存在以权谋私、轻过重罚、重过轻罚、协商处罚等与刑事执行法律授权的特定目的背道而驰的行为,是否有违反平等原则等社会公认的公平准则。对不当裁量,法院应根据不同情况分别做出裁量行为无效,或判决撤销,责令重新作出裁量。

2.国家监督。人民检察院是国家专门法律监督机关,代表国家依照宪法对国家法律实施进行监督,承担国家对司法人员在司法程序中行为合法性和正当性的监督任务。人民检察院的监督主要在执法枉法和管理渎职层面,在这两个层面,警察的自由裁量较少,一旦发生便是触及刑律,应当被追究行使责任。但当人民检察院发现警察有自由裁量错误时,可以以司法建议书的形式,通过监狱机关责令其改正。

(四)警察自由裁量权的社会控制

对警察自由裁量权的法律控制是一个庞大的系统工程,需要外部的立法机关、司法机关、利害关系人以及整个社会的共同参与。有效的外部控制压力可以刺激内部控制的回应性,强化内部控制的积极性。警察自由裁量权外部控制的主要问题是信息不对称,而内部控制的主要问题是“激励不足”。

社会控制一般包括以权利抗衡权力和以舆论监督权力两种方式。

第一,以权利抗衡权力。罪犯及其关系密切的相关人员是警察自由裁量权运行结果的直接承受者,他们对警察权力的行使有合作和制约两方面的作用。合作可以促使警察自由裁量权合法、适度地行使;促使违法、不当行使的裁量行为得以纠正。制约可以预防警察自由裁量权的滥用;抵抗裁量权适用的违法。罪犯作用的发挥,在很大程度上取决于其在监狱管理中的地位,取决于其所拥有的权利得到实现的程度,以及他们的权利意识、权利救济意识。因此,对于罪犯及其利害关系人的陈述权、申辩权、批评建议权、知情权、辩论权、抵抗权等程序性权利,立法应及时加以广泛的确认,使之形成对权力的必要制约。同时,应建立和完善罪犯参与监狱管理的理念和制度,确保罪犯能够参与到程序中。⑥就监狱行刑工作实际看,目前,罪犯在参与监狱管理上还存在着诸多缺陷,必须从法律规则上、制度上和观念上确立罪犯参与监狱日常管理行政的机制,加强罪犯参与权行使的保障。这样,不仅可以使罪犯的权益得到保障,对监督和制约警察自由裁量权的正确行使,促进监狱管理的公开、透明与公正,具有重要的作用。

第二,以舆论监督权力。作为社会控制的重要手段,以新闻传播为主要特点的舆论在现代社会中的独特地位和作用,越来越多的为人所关注和重视。由于现代社会的高度信息化,使得舆论在监督和制约警察自由裁量权方面具有其他力量无法比拟的独特优势。