1998-2008金融监管发展与争议

陈小辉 席华洁

过去十年,很多国家已经完成了金融监管结构的改革。根据来自各大陆的102个样本国家数据,过去十年金融监管发展状况如下:

一、六成国家改革了金融监管结构,监管体制在发达国家更受关注

自1998年以来的十年间,102个样本国家中,64%即66个国家改革了他们的监管结构,他们建立了一个新的监管机构和/或改变了至少一个已有机构的权力。分组看,欧洲、欧盟和OECD国家分别占了已进行改革国家的82%,77%和73%。显然,监管体制似乎在发达国家尤其是个问题,尤其是欧洲。种种迹象表明发达国家的改革浪潮将继续进行,不管是否受到本轮危机的刺激。瑞士在2009年初采用了统一结构,意大利和西班牙正在考虑改革。许多人正在关注美国,2008年3月美国财政部长保尔森宣布财政部将进行关于美国金融监管体系规则重叠问题的综合测试。

二、大部分国家选择了保守监管方式,与中央银行涉入监管相关

监管模式主要有四种,垂直模式、水平模式、统一模式和混合模式。垂直模式指按不同行业分类监管,不同行业由不同机构监管。水平模式指基于管理的公共目的划分,不同机构按不同监管目的实施监管。统一模式指单一机构监管所有金融系统完成所有公共目的。混合模式为前三种模式的混合。

采取垂直模式的国家占35%。在102个样本国家中,36个国采用了垂直模式,由不同机构分别监管银行、证券和保险,占样本35%。这种垂直模式在银行业、证券市场和保险公司划分很清晰的金融行业结构中工作得相当好。这种监管模式的监管体制中,不同机构监管金融市场的不同部分。采取统一模式的国家占24%。在102个样本国家中,24个国家(占比约24%)已经建立了一种新的监管体制,引入了单一机构涵盖了银行业、证券和保险市场,监管被完全集中在一起。统一监管体制基于一个控制机构,它作为一个垄断机构监管全部金融系统。采用水平模式的国家仅2%。在102个样本国家中,仅2个国家(占比约2%)即澳大利亚和荷兰。他们将监管分为两组,一组负责维持金融系统稳定,另一组负责商业行为监管。统一模式和水平模式均包含了合并过程,表明似乎权力合并在监管体系改革中占据了优势。采用混合监管体制的国家占39%。在102个样本国家中,40个国家(占比约39%)采用了混合监管体制,包括了法国,意大利和美国。(见图1)

三个主要监管模式(垂直、统一和混合)的比例基本相当,分别为35%、24%和39%,而水平体制仅有2%。换句话说,41%的国家采用了创新监管体制——统一和水平体制。而尚有59%的国家选择了保守方式,维持更传统的体制(垂直和混合体制)。选择保守方式国家表现出了一个共同的特征:中央银行是唯一的或主要的银行业监管者,占比达80%。换句话说,当中央银行深度涉及监管时,保守方法似乎更有可能发生;而如果中央银行不是主要监管者时,创新方式似乎更有可能发生。

三、统一监管模式备受争议

本论监管模式改革中,统一监管模式作为一种创新性的模式被24个国家采用。统一监管模式在实施过程中备受争议。赞成者认为统一监管模式具有规模经济、便于国际合作和管理灵活等优点,而反对者认为其具有规模不经济、管理僵化等缺点。

(一)赞成者的观点

1.规模经济。统一监管在使用物理基础设施和人力资本方面,更可能获得规模经济。同时,单个机构监管越来越涉及多个部门的银行和金融公司更容易。统一监管在处理国家监管的不同目标之间的冲突时更有效,它将这些冲突内部化了。2.便于国际合作。国内银行国际化越多,国际协调与合作需求就越大,如果监管者是一个,那么国际协调与合作就更容易。3.管理灵活。单个监管者在处理监管问题时可能更灵活。4.责任性和透明性更强。统一机构单独对监管负责,因而政治家、消费者和被监管公司更容易理解他们的政策。如果产生问题,单一机构无法推卸责任,而多家监管机构发生问题时候,容易推卸责任。5.避免规则套利。当银行业机构变得更大更复杂后,他们可能包括金融公司,而金融公司常常涉及不同领域。在多重监管体制下,金融联合企业可能从事所谓的规则套利。但单机构可避免多个监管当局导致的漏洞。6.降低守法成本。统一监管可能降低守法成本,因为被监管公司面对的是一个机构而不是多个机构。

(二)反对者的观点

1.规模不经济。更大的监管机构而不是多个专业化的专门机构可能在资源分配和监测活动方面产生失效,存在放纵多样化监管方法的可能,多样化监管方法主要用于金融系统,金融系统行业并不完全综合集成。2.管理僵化。如果关于最佳规则和规则如何改变等方面具有不确定性的话。单一机构可能在处理监管问题中缺乏灵活性。3.导致官僚体制。单一监管机构在拥有过多权力后可能成为一个官僚机构。4.产生寻租风险。单一机构垄断了监管,因而可能产生寻租风险。例如,多管理机构可能在监管政策质量方面进行竞争,而单一机构则可能放弃。