再论内部人事处理行为的可诉性

窦昱鑫

内部行政行为通常被表述为如下定义:行政机关对其所属机构及其工作人员所实施的不直接涉及相对人权益的有关组织、指挥、协调、监督等行为。①但是对内部行为必须加以区分,通常认为内部行为分为工作关系和人事关系两部分,而人事关系包括人事任免、奖惩等,也就是被现行法律排除在诉讼范围之外的部分。这类行为被称为是内部人事处理行为。我国《行政诉讼法》第12条第3项规定,当公民、法人或者其他组织就“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”向法院提起行政诉讼时,人民法院不予受理。而《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第4条则进一步将这种“奖惩、任免等决定”明确为“该行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的行为”。但实际上,内部人事处理行为处理决定仍然可能影响外部权利义务的变化,依现行法律,当该种决定对被处理人产生了重大不利影响时,被处理人是不能提起行政诉讼的,此时被处理人的权利受到不利侵害,却不能通过行政诉讼保护自己的权益。

一、内部人事处理行为被排除在诉讼范围之外的理由

其中一个重要的原因就是所谓“特别权力关系”理论。我们虽然在学科理论上没有加以确定,但它在实践中不仅存在而且产生过持久的影响。

(一)特别权力关系理论及其实质

特别权力关系理论起源于德国,是德国19世纪初实行法治国家原则时,为维持公务员对国君的忠诚关系而创设的,而后扩张至其他领域,成为当时德国行政法学中的主流权威学说。“是指国家与公民之间的一种紧密关系,其中主要是教育关系、监狱管理关系和其他设施关系,以及公务员关系和兵役关系。根据这种理论,处于特别权力关系中的公民一律被纳入行政领域,不使用法律保留和基本权利,行政机关使用内部规则进行自我调整”。②这种特别权力关系否认公务员行政复议、行政诉讼和国家赔偿的请求权,它的目的是维护特权和行政优越权。根据这种学说,国家对公务员的指示、命令以及一切规范,是为主体之运作而产生的,并不发生外在的法律效力,不属于法律法规的范畴,也不适用法律保留原则,当然也排除司法审查。

简言之,在特别权力关系涵盖的行政关系范围内,会排除依法行政原则的适用,而使其形成特殊的“法治真空地带”。③从它的本质而言,虽然特别权力关系的对称是一般权力关系,但是从本质上看,“特别权力关系论,是作为权力主体对抗法治主义的手段而架构起来的”。④

二战前日本的行政法学深受德国影响,接受了特别权力关系。二战后,随着人权观念的复苏,该理论受到了严正的抨击。上述国家和地区,对于原有的特别权力关系或废弃或改造。如1972年3月14日德国联邦宪法法院的“刑事执行判决”。⑤该判决认为,监狱当局在未获得法律许可的情形下检查犯人的信件,是对犯人通信自由的侵犯。联邦宪法法院没有支持监狱有关特别权力关系规则,并判定这一规则违宪。这意味着法律开始进入传统的行政关系领域,并标志着特别权力关系理论的正式废弃。

(二)被排除在行政诉讼范围之外的其他理由

用以支撑内部人事处理行为不可诉的理由还有以下几点:1.我国行政诉讼起步较晚,经验不足,行政诉讼解决行政纠纷不宜深入到行政管理事务内部,重点还应放在解决外部行政行为纠纷。2.内部人事管理行为对政府机构外部的公民、法人或者其他组织不存在权利义务关系,属于机关自身的建设问题,排斥司法权力的涉足。3.内部人事管理行为不可诉符合国家行政管理的规律,行政机关内部救济的途径相对已经完善,并且体现了行政机关和人民法院之间的职能分工等等。⑥

二、内部人事处理行为可诉性的理论依据

原有特别权力关系理论遭到摒弃后,取而代之的是所谓“特别行政法律关系”。这一变化最早也是产生于德国,当时影响较大的是乌勒教授于1956年提出的新理论。他将特别权力关系分为“基础关系”和“管理关系”,基础关系是有关特别权力关系产生、变更或消灭特别权力身份的行为,如公务员的任命、免职、退休和转任等行为;凡属于或涉及基础关系事项,权力主体作出的行政决定,相对人可以提起行政诉讼。管理关系是指,为达到行政管理的目的,权力人进行的相关行为,即一般管理性规则,如工作时间的规定,着装仪态等,相对人是不可以提起行政诉讼的。针对类似的理论发展,我国学界也已经开始关注。

(一)内部人事处理行为可诉的理论依据

“国家尊重和保障人权”已被写入我国宪法,这就要求我们对于特别行政关系下相对人的基本权利应当给予必要关注。在现代法治的背景下,如何在传统理论和全面司法审查之间寻找一个平衡,兼顾人权保障与行政管理的双重需要,便成为当前的任务,“特别行政法律关系”理论便应运而生。

第一,无论是前述特别权力关系还是与之相对的一般权力关系,都应该属于行政法律关系的范畴,特别行政关系仍然是受行政法律规范调整规制的。“在宪法无明确规定的情况下,将一定的生活领域当然看作公权力的支配领域,进而排除法的支配,是违背现代法治精神的。”⑦

第二,特别行政法律关系具有特殊性。其一主体的权限特殊,行政主体依据法律授权,享有较为宽泛的自由裁量权和概括的命令权,可以为相对人设置相当的义务。但是这种权力行使和义务设定不得与宪法相抵触。其二救济途径特殊,特别行政法律关系属于行政法中特别法范畴,其救济途径不适用一般法,而是由特别法加以规定,但是特别法的规定仍不得与宪法相抵触。

从上述内容来看,内部人事处理行为具有纳入诉讼范围的宪法理论支撑。

(二)符合行政诉讼基本原理的要求

行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后,依法向人民法院提起诉讼,人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性,并判断相对人的主张是否妥当,以作出裁判的一种活动。⑧

行政诉讼的基本目的就是在监督行政机关依法行政的同时,保护相对人合法权益,在其权益受到或可能受到具体行政行为的侵犯时,为相对人提供及时有效的救济。由此,任何相对人的合法权利受到具体行政行为的侵犯,都应该可以向人民法院提起行政诉讼。以公务员为例,其权利是受公务员法保护的合法权利,而且是可期待的法定权利,当法定权利遭到侵犯时,理应给公务员提供司法救济途径。从这个角度上讲,内部人事处理行为就应该被纳入行政诉讼受案范围,而如果公务员的其他权利受到人事处理行为决定的影响,就更应该允许其提起行政诉讼,因为此时权利受影响的范围已经从行政管理内部发展至外部。

(三)体现现代行政立法的发展趋势

当初制定行政诉讼法,将内部人事处理行为排除在受案范围之外明显是受到特别权力关系理论的严重影响,随着行政法治的发展与健全,过去盛行该理论的德国、日本,都不同程度的承认了内部人事处理行为的可诉性。这已经成为了行政诉讼法相关受案范围的发展趋势,结合我国行政诉讼的实际发展情况,将内部人事处理行为纳入行政诉讼受案范围,实乃大势所趋。

三、内部人事处理行为的受案范围类型设想

如果将所有内部人事处理行为都纳入行政诉讼之中,显然不合理也不现实,更会影响到行政机关的自我管理秩序。

实际上,对于内部人事处理行为在多大范围内可诉,学者们是持不同意见的。第一种观点是对其不作区分,认为行政机关和工作人员之间的关系是公法上的行政合同关系,双方权利义务的改变必然涉及法律问题,既是法律问题,当然要受法院审查。⑨第二种观点认为行政机关和公务员之间权利义务救济关系,应首先依据乌勒教授的观点分为基础关系和管理关系,基础关系影响甚大,应由法院予以审查;而进一步将管理关系分为两种,一种是日常管理关系,一种是特别政治权利。而对于前者一般可诉,对于后者则要谨慎对待。⑩

这里笔者更倾向于第二种意见,但又不是完全认同。笔者认为行政机关对公务员的处分决定可依是否涉及公务员的人身权和财产权分为两种,即一般管理关系和重要处分行为。一般管理关系可指处分中记过以下的普通管理行为;重要处分行为则涉及公务员的人身权和财产权,如处分中的降级、撤职、开除等,以及对工资、福利等影响财产权利的处理决定。在一般管理关系中,一般人事变动如岗位变化则不可诉,而如果是人事关系的产生及消灭如聘用或开除则是可诉的,因为人事变动完全是行政权力的范围,司法权不应该也不可能介入;而人事关系的产生消灭就可能会对公务员产生重大影响,应该允许人民法院审查这类行为的合法性。

综上所述,可以纳入行政诉讼受案范围的内部人事处理行为的类型还是较少的,当然这与目前的行政诉讼乃至整个行政行为理论的发展程度有关,但对内部人事处理行为应予司法审查,这一基本观念应该加以确定,内部人事处理行为本应属于行政诉讼的受案范围。