我国行政公益诉讼制度的缺失及构想

谢 靖

一、我国行政公益诉讼制度的缺失

现代意义上的行政公益诉讼是指特定的国家机关和相关的团体、个人,根据法律的授权,对侵犯国家、社会公共利益的行为,向法院起诉,由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。目的的公益性、主体的广泛性、影响的前瞻性和双方的失衡性是其主要特征。出于种种原因,当前我国建立行政公益诉讼尚存在一些缺失之处。

首先,立法比较缺乏。虽然我国《宪法》和法律赋予公民享有民主监督的权利,但大多比较原则、抽象,不具有可操作性;我国现行《行政诉讼法》及相关司法解释也未对行政公益诉讼作出明确规定,导致了公民提起行政公益诉讼的障碍和困难。我国行政公益诉讼制度至今仍未确立,但现实生活中不时出现的国有资产流失、环境污染破坏、政策性价格垄断等问题,严重危害着人民群众的日常生活,侵害了国家和社会公共利益。

其次,适用范围偏窄。我国《行政诉讼法》第二条确定了行政诉讼的原告范畴,第十三条则列举了司法实践中的常见情形。上述条文确立了我国行政诉讼原告资格标准是利害关系理论,排除了无直接利害关系人和相对人作为诉讼主体。应当说,行政公益诉讼在我国的适用范围过窄,大量的公共利益和分散利益受损案件无法进入诉讼程序,仅是通过行政渠道予以解决。

第三,实践不够成熟。国外,无论是英美法系还是大陆法系,其法治发达国家均建立了适合各自国情的行政公益诉讼制度,而在国内,各地虽已有审理相关案例的司法实践,但大多因原告主体不适格而被驳回起诉,无果而终。

二、我国行政公益诉讼制度的构想

首先,应扩大原告的主体资格。面对日趋严重化的社会公益损害,对社会公益保护的可诉性也不得不提上日程,笔者认为应扩大原告的起诉资格,只要目的出自于保护社会公益,则无论其与诶诉行为有无直接利害关系,均可作为原告参与诉讼。首先,对于分散利益类公益诉讼,被诉行为一般表现为既损害个人利益,又损害或威胁到社会公益,这时应当允许直接受害人提起含有私益内容的公益诉讼,如果直接受害人出于种种因素怠于行使权利,则应当允许代表该群体利益的社会团体等提起相关的行政公益诉讼。其次,对于公共利益类公益诉讼,应当确立由检察机关以国家公诉人的角色提起诉讼。我国宪法明确了人民检察院是国家的法律监督机关,检察机关提起行政公益诉讼,也正是基于其法律监督权。具体程序是由公民、法人或其他组织提出起诉请求,检察机关依法进行审查,审查被请求起诉的行政行为是否违法,是否有侵害社会公益的行为或有侵害威胁等等。检察机关决定起诉的,与其他诉讼一样,由人民法院决定是否受理,而一旦受理,则检察机关享有普通行政诉讼原告相同的诉讼权利和履行相应的诉讼义务。

其次,应规制案件的受案范围。行政公益诉讼有别于一般的诉讼类型,其核心在于体现“公益”。为了不损害行政权的效率价值,遵守司法有限审查原则,有必要对行政公益诉讼的受案范围作出一定的限制。笔者认为,考虑到我国的司法承受能力,借鉴西方国家的成熟经验,将下列行为列入其受案范围:一是抽象行政行为。该类行为不受司法审查,对象也不特定,适用范围广泛,但其若对公益造成损害则后果比具体行政行为严重地多,所以有必要将规章以下的规范性文件纳入司法审查的范围;二是违法行政行为。包括损害自然环境、破坏自然资源的违法行政行为,政策性行政垄断行为等;三是行政不作为。包括国有资产流失方面的行政不作为,涉及环境污染破坏方面的行政不作为等等。考虑到我国的实际情况,我国应针对一些重点领域设置相关的制度,这样可避免因受案范围的宽泛而丧失行政公益诉讼的可操作性与意义。

第三,应明确举证责任的分配。由于行政公益诉讼的目的在于纠正行政违法行为,对被诉行政行为合法性的举证责任应明确为由被诉行政机关承担;一般而言,行政法规、行政规章及各规范性文件数量较多,内容繁杂,根据依法行政的原则,也应当由被诉行政机关承担提供法律法规及规范性文件的责任。笔者认为,在起诉阶段,原告应就公共利益因行政行为遭受损害或损害威胁的事实进行举证;对于只有受益人无特定受害人的行政违法行为造成社会公益损害的,原告只需提供其掌握的线索即可;对于其他证明对象,如有关民事方面的事实,应遵循民法中“谁主张、谁举证”的举证原则。

第四,应建立公正的诉讼制度。笔者以为,应建立公正、合理的行政公益诉讼制度,控制恶意诉讼与滥诉显得非常必要,否则非但不能达到维护公益的目的,反而浪费诉讼资源,影响行政效率。一是建立诉前建议制度。公民、法人或其他组织即可向拟起诉的行政机关提起书面建议,要求行政机关自行修正侵害国家和社会公共利益的行政行为,在规定的合理期限内答复或处理,若行政机关不予答复或处理不当,这是向人民法院提起行政公益诉讼或向检察机关递交起诉申请较为适宜。二是建立立案审查制度。人民法院在受理该类案件前,应主要就涉案公共利益的类别以及被诉行为是否存在侵害或威胁公共利益的事实作出初步的判断,以排除主体不适格或无事实根据的起诉,必要时也可召集双方,听取意见的基础上判断决定是否立案。三是建立相关责任制度。对于那些恶意诉讼,滥用诉权的当事人,应建立法律责任追究制。