发挥政府网站的应急平台作用

2010-06-13李文明

科技传播 2010年4期

李文明

浙江大学宁波理工学院新闻系，浙江宁波 315100

信息时代，互联网虽然不能解决所有问题，但却是解决问题的前提条件之一。“随着电子政务建设的深入，群众对于政府的期望值不仅仅停留在对政府办事程序和服务的信息的了解上，网民们也期望设立网络互动平台，以便更多地和政府进行‘电子交互’，在线获得服务和表达自己的意见及观点。”1我们应当从经济发展、社会稳定的高度，认识开辟网络参政应答互动的必要性。通过政府各部门之间，与企业之间，与市民之间广泛的网络沟通，可以打破时间、空间和行政组织与层级之间的限制，提高政府内外的沟通效率，及时传达政府的施政意图、方针和政策，同时反映群众的要求和呼声，从而提高政府对突发事件的反应能力和社会回应力。

突发事件信息沟通是应急管理的基础性手段。政府在应急管理过程中，通过与外部的沟通达到化解危机，规避风险的目的。但以往政府由于自身组织结构、人员以及技术上的限制，在处理与外部的危机沟通相关问题时，主要依靠媒体这一途径，在公众性指向方面缺乏直接有效的手段，电子政府及其相关理论与技术的发展，为这一问题的解决提供了新的分析视角与操作平台。

网络时代的政府和政府传播主体，如同置身于一个由公众视线、大众传媒、舆论监督等组成的“玻璃鱼缸”之中，一言一行都有被迅即放大的可能。政府传播主体所直面的网络信息传播环境，不但各种信息交织杂陈，而且即时评论铺天盖地，对于信源、信宿的管理变得空前困难。由此，政府传播主体必须适应多元化、开放化充分的网络信息传播环境，通过积极主动的“信息换氧”来赢取主动。比如，政府对于官方网站的运营维护，就应当吸取一些商业网站的经验，通过指导、引导乃至制造阶段性的热点话题来占有网络“注意力资源”。

1 突发事件应急管理传统模式的缺陷

通常情况下，“三角互动模式”，被认为是建立突发事件外部危机沟通的有效理论化模型。2这一模式中的三角互动沟通，指的是政府、公众（危机事件影响的目标群体）和媒体之间的良性互动关系。通常，政府需要通过“政府←→媒体子系统”，作为中转达到与公众的沟通。

作为一种传统的突发事件沟通模式，它可以使政府在沟通过程中降低所承担的风险，从而在信息的选择上更富弹性，而媒体所具有的特征，又易于对公众产生激励、警戒、平衡和反思等作用。政府通过媒体与公众的沟通，可以减少自身的工作量，使政府的沟通工作更具目的性。但是，随着突发事件危机的情势和危害程度的加深，这种传统模型日益显示出其不可规避的缺陷：

首先，信任是危机沟通的根本，公众对这种沟通模式下信息的信任度，受到媒体形象的影响。这一制约因素，可能导致公众对沟通内容缺乏信任。

其次，媒体需要反映的时间，而突发事件发展的速度对危机沟通有着时效性要求，媒体的反映速度，尤其是深入的分析报道，很难满足这种时效性的要求。

第三，媒体对突发事件信息的过滤未必准确，很有可能加深公众对危机的恐惧感，其提供的反馈信息也有可能对政府形成误导，导致沟通效果的偏差，从而应影响公众对危机的认识以及政府对危机的理解，甚至加速危机的蔓延，扩大危机的冲击面。

第四，沟通需要沟通主体，即沟通的双方或多方在沟通过程中能够做到平等互动式的交流，但以媒体为主的交流模式，无法平等地分享突发事件信息，何况媒体的信息流量有限，且无法做到互动式地动态交流。

第五，媒体所提供的动态沟通信息具有开放性的特点，任何人都可以接触到媒体所提供的信息。这种开放性，无法保证必要的危机信息安全。

最后，媒体的相关报道，影响公众对政府的认知与评价。突发事件真相未明之前的媒体报道，常常引发“媒体审判”的效果，直接冲击政府的形象。

2 突发事件应急管理在电子政务中的实施

要实现公众与政府及其各部门之间的双向对称式沟通，需要有一个共同的公共平台。这个平台，非电子政府或电子政务莫属。

2.1 突发事件应急管理的电子政务服务模式

突发事件网络信息互动模式要求，强化以政府网站为平台的电子政务系统的应急功能，把大众传播同组织传播有机融合，通过电子政府互动模式，为“政府——公众”（G to C）和“公众——政府”（C to G）打造两条并行的信息通道，保障突发事件应急管理信息沟通的双向互动，并在政府的门户网站通过内网（G to G）的信息分类和整合使其外网得到及时、完整的信息提供，以形成和完善G to C，实现C to G之间的信息环流。

2009年6月13日，财政部、国家发改委下发通知，要求政府机构加快推进电子政务外网建设，所有的国家机关和政府机构应于2010年初实现与中央政务外网的互联互通。明年，我国将实现所有政府机构网站都对外公开。这势必促进我国突发事件应急管理迈上一个新的台阶。

突发事件应急管理在电子政务中的服务模式如下图：

图1 突发事件应急管理在电子政务中的服务模式

2.2 电子政府突发事件应急管理流程

电子政府所依靠的信息技术，尤其是网络技术，基本都是建立在计算机技术基础之上的，可以打破时间和空间的界限。结合到具体流程上看：

首先，在突发事件信息的过滤阶段，可以设定一套以数据库为基础的信息过滤程序，达到无人化操作。

其次，在突发事件信息的分析阶段，政府可以事先根据危机种类，将可能的危机信息进行提前分类，设定关键词和向导，这样依靠索引技术，帮助政府在分析阶段根据公众反应，排定危机信息处理顺序，减小信息量，从而大大提高危机解决的相对速度，而这一过程也将原始的危机信息转化为可沟通信息与非可沟通信息。

再次，沟通突发事件信息的解读是危机信息处理的重点，信息解读阶段是信息处理过程中承上启下阶段，也是与外部危机沟通的关键，而沟通信息解读的质量，则直接影响到政府通过控制信息发布进行危机管理的效果。这个阶段，电子政府起到两个作用：量化相关指标；充当政府和专家的沟通桥梁。

第四，再次分类阶段，综合专家和政府双方研究考虑的结果，分成两个大的层次，即政府直接回馈到公众处和通过媒体回馈到群众处。这样，原有模型就在新的模型中得到兼融。

第五，沟通信息到了最后的发布阶段，需要借助电子政府打破以往灌输式的单方行为，做到对等、互动式的沟通。这种沟通基于政府的计算机综合分析储存系统对公众的反馈信息进行了合理的分析，对现有沟通信息做了合理的分类整理，而通过信息传递沟通网络，可以为双方构建一个多媒体式的互动平台，在平台上集成相关沟通信息。相关专家也可以打破地域限制，参与到沟通中，解答公众的提问，将沟通的公众性指向提升到电子政务的公共服务层次。

“以公共服务为中心的电子政务，就是站在建立服务型政府的角度，分析政府公共服务的目标、对象、任务、实现形式与手段，结合信息化手段，以满足公共服务需求为导向，依据相关的政策法规，对政府的职能和业务进行梳理，以政府提供的公共服务为目标进行业务的整合和重构。”3

3 实施突发事件网络信息互动模式的具体举措

实施突发事件网络信息互动模式，可以有不同的具体举措。我们建议，当务之急，是推下列举措。

3.1 设置网络舆情观察员与评论员

可根据本地网络传播的发展状况，设置相应数量的网络舆情观察员与评论员。

这些观察员除留意日常性的网络信息外，应特别关注互联网上的突发事件信息。要注意风起于青萍之末的苗头性意见，在网络意见未成气候时提前引导。在突发事件中，随时关注网络舆情和事态的变化，及时引导。

2008年贵州瓮安“6•28”事件的后期处置过程中，贵州省就专门成立了“政策舆论法规宣传组”，组织网评员在网上有计划，有针对性地辟谣，澄清失实信息，引导舆论，并取得了较好效果，依靠信息透明和坦诚负责的态度，最终化解了危机。

3.2 改进网络舆情分析技术与方法

由于网上的信息量十分巨大，仅仅依靠人工的方法，难以应对网上海量信息的收集和处理。因此，需要依靠信息技术和相关学科专业知识，建立起自动化的网络舆情分析系统。目前，有关舆情分析系统的技术主要有：主题检测和追踪技术、文本分类、聚类、观点倾向性识别、自动摘要等计算机文本信息内容识别技术。其中，基于关键词统计分析方法的技术相对比较成熟，但在有效性方面还有很大的不足。

目前，有关网络舆情分析方法的论述和理论不多，总结起来主要有：针对网络舆论发表的不同空间，如各种论坛、博客、播客、网站和不同时间点和时间段考察各种研究指标，如议题数量、点击量、跟贴数量和增长、减少的速度程度等；同时，为了增加网络舆论的可信性和有效性，要进行更深入的关键词布控、语义分析、与主题关切度、评论的长度和舆论出处的权威性和公信力等方面的考量和研究；在抽样调查方面，一般的社会学调查方法和网络开放性、匿名性特点相结合，可使用非概率抽样中的目标抽样、分层抽样等方式。

3.3 建立网上舆情联席会议制度

有条件的地方，可以建立网上舆情联席会议制度，由政府网络主管部门牵头，在平时对网上舆情加强分析和研判，及时捕捉倾向性问题，一旦突发事件发生，及时沟通、统一步调，形成整体合力。

例如，2009年6月中旬，宁波市委宣传部通过网上监控，发现海曙中原艺术幼儿园数人患手足口病的相关情况，便及时将相关情况反馈到疾控部门，使疾控部门尽快了解了此事，并及时采取相应控制措施，缩小并控制了传染群体的扩大。4

3.4 建立全国性的突发事件信息应急联动系统

不但各级政府要建立好自己的突发事件信息库，同时也要实现各级政府、各部门间突发事件信息库的互通互联，并应联合政府机构、私人机构、志愿者组织，乃至国际组织共同构建国家突发事件信息应急联动系统。

作为第一步，为及时有效地实现舆情反馈，应建立全国性的舆情监测网络，使突发事件的处理从即时处置型向事前预警型转变。舆情监测网络由舆情站、舆情监测点、舆情信息员三个层次构成。信息员运用短信、电子邮件、在线输入等方式上报舆情信息，经舆情监测点整理，以舆情专报的形式向舆情站反馈，舆情站可以利用舆情智能分析技术对网络舆情做整体分析，及时掌握有关舆情动态及危机征兆。同时，要建立网上突发事件的即时通报机制、并协同相关部门进行会商，为应急预案的实施提供快速决策依据。

3.5 设立网络新闻发言人

随着互联网兴起的电子政务，已成为政府处置突发事件可以借助的重要工具和手段。通过政府网站，实现突发事件信息的发布，构建起以政府网站为主干的政府网上危机信息发布体系，并及时举行网上新闻发布会，培养适应新媒体的网络新闻发言人，由此可以借助电子政务，构建起危机信息的发布体系，成功控制危机信息传播的主导权，消除网上谣言和虚假信息。

据介绍，从2008年10月份开始，浙江省宁波市镇海区专门开会部署在政府部门设立网络发言人，对网民提出的问题，要求各单位通过网络给予公开答复和解决。随后，环保、城管、教育、民政等同居民生活紧密相关部门的30多名网络发言人进驻镇海新闻网“梦幻都市论坛”，每天浏览网民发言，凡是牵涉本部门的，他们都及时进行回复和公开办理。5

从全国来看，无论是作为改革开放前沿的广东，还是地处西部的贵州，都推出了各自的网络新闻发言人，把实体的新闻发布搬到了虚拟的网上，不仅在时效方面大大提速，互动性也得到明显增强。

3.6 主动充当“意见领袖”

公众舆论具有可控制性和可引导性。尽管理论上讲，网络传播的特点使任何人在网络上都有传播信息的可能，但实践证明并不是所有的人都会无条件接受网上的全部信息，人们更倾向于接受的信息来源是内容丰富、具有一定权威性的网站。

因此，政府网络媒体应充分发挥网络舆论导向作用,围绕网上热点问题,及时披露信息,组织有深度、有说服力的文章在网上刊发,解疑释惑,维护网上正确舆论导向,逐步形成健康的网风。政府在接受公众舆论监督,改进公共管理与服务的同时,还应加强与公众的互动,主动充当“意见领袖”,正面引导网民的讨论,及时批驳敌对势力的造谣、攻击和污蔑,为改革发展稳定创造良好的网上舆论环境。

突发事件中，政府对网络媒体的进一步运用，体现于积极利用网络媒体的议程设置，来引导舆论，塑造政府的良好形象。通过设置专题、运用首页大标题、多媒体报道等多种形式，并在互动中运用虚拟舆论领袖，对受众进行议程设置，使得受众基本按照政府希望的舆论通道前行。

以甲型H1N1流感防控为例，在香港出现第一个确诊甲型H1N1流感病例之前，“中国•宁波——宁波政府门户网站”就开设了相关专题。专题分为疫情信息、防控知识、相关专题链接以及相关政策等，及时提供国内外疫情信息，特别是宁波地区的疫病情况，以免造成公众恐慌。宁波政府网特别注重防控知识的普及。《宁波24小时内能完成甲型流感病原体检测》，、《甲型H1N1流感与SARS、禽流感对比》、《跟甲型H1N1病人或携带者保持多远才安全？》等文章，介绍了宁波地区防控工作的进程，消除了市民对网络上流传的甲型H1N1流感的不实信息所带来的疑问和担忧。随着市民对疫情了解的深入，市民不再“谈猪色变”，也没有出现个别物品的哄抢现象。

3.7 增加互动性栏目

许多政府网站的“应急管理”专属页面中，并不存在政府同公众交流的互动性栏目。政府门户网站应设立以公众为信息源头的地方政府信息港，广泛征集民意，防患于未然，建立“民本位”的服务文化。这样，既能为广大公众解决公共危机提供平台，又能为政府全面掌握社会中变动的不稳定因素提供快捷、直观的信息库。政府可以通过提高对公众网上诉求的回应力，提高政府门户网站在公众心目中的地位，使公众在面对公共危机时能够选择通过政府门户网站同政府交流。

政府网站应进一步发挥互联网交互性的优势，利用论坛、博客、播客、链接、评论、征文、报名、投票、跟帖、查询等网络手段，营造话题，引发网民对突发事件的参与。

另外，还应在突发事件处理板块增加“留言板”等栏目，以增强网站的交互性，真正让公众参与应急管理；添加搜索栏，方便浏览者快捷地查找信息；在“危机处理”区域内开辟视频专栏，丰富网页的信息量和直观性、生动性。

3.8 广辟公众参与渠道

要广泛开辟实现政府网站公众参与功能的渠道，尤其是要切实保障以下三大主要渠道的畅通无阻。6

1）公众信箱

在公众与政府交流互动的众多需求中，向政府咨询、投诉、反映问题的需求比例最大，是公众与政府沟通的主要内容。这类需求的典型特征在于：一对一的互动往往在一次往复中就能完成。信件沟通的形式比较符合这种需求，并能有效保护公众的隐私。利用信件交流之间的时间间隔，政府部门能够较好地组织相关资源，有效解决用户咨询、投诉和反映的问题，保证答复的质量。因此，加强政府网站信箱类渠道建设，是保障公众与政府交流互动的一项重要措施，也是获得突发事件信息或线索的主要渠道之一。

2）网上调查

在公众与政府交流互动的需求当中，参与政府公共管理和公共决策的需求，也非常突出，是公众依法享有民主权利的基本需求。这种需求一般表现为两种形式∶一是对当前政府决策表达偏好意愿；二是对政府管理决策建言献策。开辟政府网站的调查渠道，通过调查投票和意见征集的方式，能够深入了解民情民意，为政府决策提供民意支撑，有效保障公众的政治权利，尤其是在应对突发事件的过程中，网上调查能够收到更加突出的效果。

3）在线访谈

访谈是政府网站公众参与中最直接的交流方式，是满足公众与政府面对面沟通需求的有效途径。在政府部门主管领导与公众面对面交流的过程中，不仅可以直接解答公众的疑问，而且可以有效提高政府部门对公众投诉、反映问题的重视程度，加大为民解忧的力度，把各类突发事件处理得更好。

3.9 促进实体政府与政府门户网站间的良性互动

要完善实体政府的应急管理机制，应促进实体政府与政府门户网站之间的良性互动。

政府门户网站，是政府职能与信息资源无缝整合的平台，是政府各部门工作情况的晴雨表。因此，实体政府的应急管理状况，将在很大程度上制约着政府门户网站应急管理功能的发挥。政府门户网站中的应急管理建设，不仅需要信息人员的不断维护，更需要实体政府提供相应的制度支持，确保线上互动与线下互动相得益彰。如果只是把互联网当成疏导社会矛盾的“排气阀”，这虽然具有社会进步的意义，但管理上仍然是缺位的。

笔者认为：应首先明确政府各部门的应急管理职责，加快建立快捷的应急管理信息系统、高效的应急管理综合决策机制和强有力的应急管理指挥与组织协调机制，以保证应急管理工作的规范性和有效性。

以上措施的有效实施，可以更充分地确保证政府门户网站应急管理功能的发挥，使政府门户网站应急管理功能由现在单一的突发事件信息公开扩大到危机监测、危机预警和危机决策支持等全面、有机的应急管理功能。

此外，开设党政领导的专门博客，也是值得尝试的做法。据介绍，在江西，自第一批县委书记、县长开通民生博客后，他们的博客已远远超出了“网络日志”的范畴，已成为百姓与官员平等沟通的互动平台，更成为党政干部网络问政、行政的网络平台。如果面对突发事件，党政领导能通过自己的博客同公众交流，效果一定会事半功倍。

当前，国际领先政府网站的发展趋势是：真正以用户需求为中心，提供针对性服务；以实用性为原则，提供人性化服务；以资源整合为手段，提供“打包”式服务。采用突发事件网络信息互动模式来进行应急管理，显然符合这样的发展趋势。

注：

1.王忠奇:《传统主流媒体应在网络热点问题中彰显作为》,《中国广播电视学刊》2009年第6期.

2.王郅强、黄珍潇:《对危机沟通管理中公众性指向问题的分析》,《理论界》2007年第9期.

3.王郅强、黄珍潇:《对危机沟通管理中公众性指向问题的分析》,《理论界》2007年第9期.

4.蒋振凤:《宣传部门网络监测“逮”出幼儿园手足口病》,《现代金报》2009年6月19日.

5.《镇海首推网络发言人制度》,《宁波晚报》2009年8月10日.

6.张建光、张少彤、张向宏:《政府网站互动参与渠道的建设与成效》,《电子政务》2009年第1期.

[1]曹劲松,庄传伟.政府新闻发布.江苏人民出版社,2009.