浅议我国地方政府间横向税收竞争

张金光

摘要：在我国财政体系分权制改革进程中，地方政府逐渐具备了一定程度的财政收支自主权，在唯GDP论政绩观的作用下，地方政府决策者越来越注重通过税收竞争争抢外部资本。地方政府的税收竞争一方面具有合理性，另一方面也需要制度进行规范和完善。

关键词：财政分权；税收竞争

改革开放三十多年来，我国在经济领域逐步完成了由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程，与之伴随的是政府财政管理体制的改革和完善。政府的财政管理体制逐渐从“行政型分权”向“经济型分权”转变，地方政府较之于过去有了越来越大的财政收支自主权。这使得地方政府的角色定位悄然发生了变化，同一级别的政府之间出现了独立的利益诉求，尤其是由于政绩观等因素的影响，地方政府领导人存在较为普遍的GDP崇拜，为了追逐更高的经济增长率，地方政府决策者在做出决策时有了和周边其他地方政府竞争的考虑。

我国实行的是中央政府集权的单一制行政体系，目前，各地方政府仍没有制定地方税收法律的权利，不能对税种、税目和税率进行任意调整，中央政府也一再通过出台一些通知来规范地方政府税收行为，避免出现恶意的税收竞争。尽管如此，地方政府还是在一些领域以隐蔽的手段进行隐性税收竞争了，这些税收竞争从形式上可以分为税收优惠竞争和税收服务竞争两类：

税收优惠竞争是指依赖减免税等优惠措施降低纳税人的税收负担，从而降低纳税人的投资成本，以吸引资本、技术及劳动力的流入。一种表现是在税率上给予降低和在税目上给予精简，比如地方争相建立各种级别的开发区、将一般企业归类为高科技企业、制定金融优惠政策等；另一种表现是采用税收返还的形式对特定的一些生产资源给与财政返还的优惠，比如对一些本区特别扶持的产业或高新技术产业提供财政补贴，或者为重点招商引资项目提供各种形式的税收即缴即退优惠等。对外部投资的税收优惠行为，变相减免了企业的税收负担，从而达到吸引外资、提升自己经济实力和提高政绩的目的。

地方政府间合理的税收竞争，一方面能够因地制宜，防止因制度僵化出现“一刀切”现象，激发符合各地资源特色和具有比较优势的流动性生产资源向本地区集聚转移的动力，提高各地的经济活力和发展积极性；另一方面也会成为促进各地方政府落实政府职能、改善公共服务的压力，降低经济发展的成本，减少政府职能的无效率和政府公共服务提供的不充分，从而有利于社会整体福利的增进。但是，税收竞争尤其是税收优惠竞争如果不加以控制，地方政府不计成本、不惜代价地设置各种名目向外部资本提供变相的税收优惠，不但会造成了国家税收的大量流失，更会扰乱市场经济秩序，助长地方保护主义和不公平竞争等有悖于社会主义市场经济原则的风气，甚至能够演变为全国范围的恶性税收竞争，从而对整个社会及各地方政府本身都造成损害。

因此，对于地方政府的税收竞争行为，既不能全盘否定，也不能放任自流，应该站在更高的层面上对税收竞争行为进行制度化的规范和引导。规范地方政府的税收竞争行为，杜绝恶意税收竞争，构建良性的地方政府税收竞争机制，可以从以下几个方面考虑：

第一，赋予地方一定的税收立法权。中央可以在一定范围内赋予地方以适当的税收立法权，在税收的立法上建立起中央地方共享的模式。具体来说，对于在全国统一实施的，具有较强宏观调控能力和与公众利益关系较大的税种如增值税等，应由中央统一立法制定，并严格管控；对于税源区域性较强，影响范围只在地方本级管辖区域内的地方税税种，立法权归属地方，由地方决定其税基、税率、减免、开停征等事项，增加灵活性。

第二，探索建立地方政府税收利益协商和补偿机制。有税收利害冲突的地方政府间可以建立谈判协商制度，一方面根据各自的优势进行产业分工，在对外招商工作中进行协调，分别引进符合本地实际的产业资本，并处理好产业链上下游的战略定位；另一方面在税收事务上进行整体考虑，降低地区间的资源流转成本，对于部分涉及整体利益的税源改为整体征收，在税收利益补偿机制下获益的一方向受损方提供补偿，从总体上把控税收行为的同时处理好地方政府之间的关系。

第三，改革地方政府考核机制。唯经济增长论是造成地方政府不惜一切代价招商引资的主要原因，为从根本上避免地方政府为吸引外部资本而进行恶意的税收竞争，应该对地方政府及其领导人的考核机制进行调整，相应降低GDP指标的考核比重，淡化GDP增长率在地方领导政绩观中的影响，并在考核指标中更多的加入公共服务、绿色发展、群众满意等内容，建立科学的综合评价体系。

第四，加强税收制度建设和完善监督机制。首先，要完善税收法律制度，并加大执行力度，对地方政府的税收竞争行为进行规范。其次，完善税收监督机制，加大税收执法检查，通过日常检查、专项检查、专案检查等手段，增强税收监督的力度和影响，彻底杜绝制度外的税收征管行为。

参考文献：

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