世界遗产地的开发保护研究

马欣 李岩

摘要：本文在总结了现有遗产地旅游开发模式研究的基础上，分析了目前国内遗产地开发普遍存在的问题，并从中国国情出发提出了适合我国遗产开发的措施与方法。

关键词：世界遗产；旅游开发；保护

一、背景研究

世界遗产作为人类共同继承的、具有“突出意义和普遍价值”的文化和自然资源，其对游客的吸引力也是其它旅游地所无法比拟的，高品位的“遗产旅游”成为人们高质量生活不可或缺的一部分，但同时“遗产旅游”的兴起也给遗产地带来了严重的破坏。截止到2010年8月，我国已有40处被列入世界遗产名单，其中世界文化遗产26处，世界自然遗产8处，文化和自然混合遗产4处，文化景观2处，总数位居世界第三。对于这些具有巨大潜在市场的世界遗产地采取何种旅游开发模式才能使得“遗产旅游”得到可持续发展成为关注的焦点。对此，国内各领域的学者进行了比较深入的研究，主要包含3个方面的内容。

1.遗产管理的体制——遗产资源经营管理主体的争论

谢凝高认为建立国家遗产管理局统一管理。我国正处于转型时期，体制尚未理顺，法制不够健全，当务之急就是成立国家遗产局，总管各种世界遗产；魏小安等在以往学者研究的基础上总结出遗产资源的市场化经营经济发展过程中环境代价最小的一种现实选择，认为管理体制应以地方政府为主，这种模式有助于协调地方与政府之间的利益，更符合中国的国情；王兴斌指出：遗产地的经营只能因地因时制宜，可以探索实行“一区两制”。朱建安从经济学理论角度指出我国的遗产旅游管理模式应废除行政性垄断，给竞争者以竞争压力，依托市场化提供的竞争机制选择合适的竞争者，政府重点执行其规制职能。邹统钎主张遗产型景区管理模式改革的“上统下放”论，即“统一、分级、分步”的改革模式，统一即成立国家遗产管理委员会统一管理国家的遗产，分级即国家级以上的遗产与省级以下的遗产采取不同的管理体制，分步即实行渐进式改革，分两步走。

2.遗产地分区保护模式

周年兴认为分区制是遗产地进行规划、建设和管理最重要的手段之一，通过借鉴了国外分区保护模式的经验，以武陵源风景名胜区为例探讨了适应我国国情的分区模式。郑孝燮指出，保护平遥、丽江这样的世界遗产，根本解决办法是将新旧城市分开发展。通过立法来确定这种模式，在世界遗产周边设立遗产保护区缓冲区有利于保护世界遗产的完整性和真实性。徐嵩龄总结的黄山“山上游，山下住”的模式以及邓明艳提出的“景区旅游，社区休闲”模式不仅减少了遗产地开发破坏的强度，而且带来了可观的经济效益。

二、我国遗产地开发保护中存在的问题

中国是个遗产大国，在如何处理好世界遗产申报、保护和合理利用开发的关系的问题上面临着巨大的挑战。在第31届世遗大会上，遗产管理部门对中国的三江并流、故宫等六处世界遗产进行了审议和评估，虽未被列入濒危世界遗产名录，但给我们的遗产管理工作敲响了警钟，所以对于这些具有巨大潜在市场的世界遗产地采取何种旅游管理模式才能使得“遗产旅游”得到可持续发展成为我国遗产管理工作的重中之重，因此当务之急就是要总结经验教训寻求遗产保护与旅游开发之间的平衡点。

三、中国世界遗产开发之路

1.国外自然文化遗产管理的经验

(1)美国

美国是国家公园的首创者，经过100多年的发展积累了丰富的管理国家公园的经验，主要有：

①资源的所有权以及保护职能明晰，受法律保障。美国的国家公园多数属国家所有，公园的管理者将自己定位为管家的角色，而非业主的角色，任何机构和个人对遗产只有维护的责任，而没有随意支配的权利。

②遗产保护建立在较为完善的法律体系之上。几乎每一个国家公园都有独立的立法，国家公园管理局的设立及其各项政策也都以联邦法律为依据。

③建立了如用地管理分区制度、公众参与、环境影响评价、总体管理规划一实施计划一年度报告三级规划决策体系等一系列科学的规划决策系统。

(2)日本

日本的公园系统有国立公园、国定公园和都道府县立自然公园组成，对它们的管理由国家环境厅与都道县府政府、市政府以及国家公园内各类土地所有者密切合作进行。在国家公园的保护方面主要采取了以下措施：

①保护公园内环境。为了保持国家公园著名的生态系统和秀丽风光，一方面公园内控制各种人类活动，许多对自然环境有影响的行为都禁止在国家公园内进行。另一方面通过收购公园内的私人土地来强化管理，收购是通过地方政府发行公共债券进行的，债券的偿还由中央政府承担。

②公共设施的提供。允许地方公共团体和个人按照国家公园的使用规划提供服务设施，鼓励提供贴近自然的服务设施。

2.正确认识遗产保护与旅游开发的关系

对遗产的保护和研究是需要大量投入的，随着遗产数量日益增加，把资源封存起来，仅靠政府出资对遗产实行无偿保护显然是不可能的。网此，遗产的保护要依靠市场——在保护第一的前提下通过旅游开发的形式以取得一定的经济效益，只有这样才能真正落实遗产保护的资金问题，正所谓没有开发的保护是没有根基的保护，不是有效的保护。其次，世界遗产作为大自然赋予人类的共同的财富，应具有平等的向公众宣传、教育的社会义务，莫使遗产变遗物，保护的目的之一就是要发挥它的作用，所以对遗产进行适当开发以发挥其社会传教功能也是实现遗产价值的不可缺少的一方面。最后，从发展的角度看，世界遗产都是通过漫长的历史时期逐步形成和遗留下来的。保护遗产的真实完整，从自然遗产来说就是保护生物多样性，注重原生性；从文化遗产来说就是要保护文化的多样性，注重原创性；但是不管是原生性还是原创性，它们都没有一个固定的模式。而实际的标准就是任其自然发展，我们所能作的是：对于自然遗产，为其创造良好的生长环境；对于文化遗产，赋予其今天人类的文明。

世界遗产是一种保护性的资源，而非开发性的资源，在遗产的开发、利用和管理中，必须坚持保护第一的原则，把保护高于一切作为所有关涉遗产的其他事业所必须遵循的准则。但是目前我国文化遗产地和自然遗产地景区内的人工化、商业化倾向在不少地方有不同程度的出现，如张家界武陵源风景区是在1992年取得世界自然遗产资格的，然而不到6年时间，该风景区就被世界自然遗产委员会亮黄牌，为了保住“世界自然遗产”的金贵招牌，张家界当地政府花费了比已获得的经济收益高出数倍的代价(10亿元人民币)对景区进行恢复建设，这无疑是一个极为惨痛的教训。世界遗产支持、鼓励文明的旅游，并从真正科学的旅游管理中获取可持续利用的动力，并且遗产也是旅游业得以发展的载体。所以旅游业一定要遵循遗产保护的一切基本准则和客观条件，保护最根本的遗产。

3.中国遗产地开发的可持续战略

针对中国世界遗产地开发现状，实施旅游可持续发展必须运用多种手段和形式，使政府、企业与旅游者在认识和行动上取得一致，形成自觉的珍惜资源、保护生态、改善环境、文明

旅游与依法治旅的社会气氛。

(1)以法规与标准进行管理。当务之急就是由全国人大尽快制订《中国世界遗产保护法》之类的专题性法律，明确遗产地管理机构对遗产地的管理范围及其权利和义务，为遗产地管理提供必要的法律依据。

(2)理顺管理体制，加强遗产地管理机构职能，实现对遗产地的科学化管理。基于邹统钎先生“上统下放”论，即“统一、分级、分步”的改革模式观点和“国遗”项目的出台，笔者认为我国世界遗产管理模式可以采取在对遗产进行分类的基础上依据遗产的类型与级别，设立相应的委托机构实施高度的统一管理，即遗产管理局统一领导下的二级管理模式(见图)。具体实施方案如下：

①根据我国遗产的级别分成已列入世遗名录的遗产和国遗名录的遗产两类，在国家一级设立独立的机构，比如成立国家遗产管理局，赋予其对内对外的统一管理权，特别是应赋予其必要的执法权，全面负责已列入世界遗产名录的遗产管理，包括遗产的开发、管理、财政等问题，并对资源保护和利用的重大问题进行科学分析和最终决策，该部门由国务院领导，其活动接受国务院的全面监督。在省、自治区、直辖市设立地方遗产管理局，全面负责已列入国家遗产清单的遗产管理，其主要职能是全面管理所辖地区的国家级遗产。国家遗产管理局同时具有监督、指导各地方遗产管理局工作的职能。

②由于自然文化遗产涉及许多学科，科技含量很高，只有在广泛听取各学科专家意见的基础上才能对相应遗产做出正确的评价和鉴定，所以应该成立由建设部、国土资源部、教育部、环保总局和国家文物局等相部门联合组成的保护遗产专家委员会以对遗产地管理机构及其下属机构的工作提出保护利用的建议，同时也可以对遗产进行第三方独立监督。

(3)强化对遗产资源的科学利用。应当建立遗产资源保护和利用的专家咨询指导网络，对各类世界遗产资源分类指导，通过对资源环境及周围生态因素监控，科学地评估遗产地的状况，各地要努力使局部利益服从整体利益，眼前利益服从长远利益，妥善处理保护和利用的关系，切实保障世界遗产。另外，应提倡让当地居民参与遗产地的管理、开发规划和开发操作，任何项目没有当地社区和群众的支持和参与是不可能成功的。

此外，我们也应加强对世界遗产管理保护工作的宣传教育，为遗产保护广泛培养人材，以“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”作为自己工作的指导思想，走有中国特色的世界遗产保护和利用协调发展之路。

参考文献：

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[2]王兴斌：中国自然文化遗产管理模式的改革[J]，旅游学刊2002(5)

[3]魏小安，窦群彭德成：发展旅游和遗产保护能否“双赢”——关于中国遗产资源保护、开发与旅游业发展相互关系的分析(上、下)[J]，旅游管理2003(2)

[4]徐嵩龄，中国的世界遗产管理之路——黄山模式评价及其更新(上、中、下)[J]，旅游学刊，2002(6)；2003(1)；2003(2)

[5]朱建安，世界遗产旅游发展中的政府定位研究[J]，旅游学刊，2004(4)

[6]邓明艳：世界遗产资源保护性开发模式新思考[N]，北京第二外国语学院学报，2004(5)

[7]周年兴，自然遗产地保护分区模式探讨——以武陵源风景名胜区为例[J]，中国园林2003-7

[8]谢凝高：保护自然文化遗产，复兴山水文明[J]，中国园林，2000(2)

[9]邹统钎：《旅游景区开发与管理》[M]，北京：清华大学出版社2008-08

[10]邹统钎：《中国旅游景区管理模式》[M]，天津：南开大学出版社2005-9

[11]罗佳明，地方政府及行业主管部门在世界遗产管理中的作用[J]，求索2007(2)