参与式林业探究

鲁子羿 李智

摘要：本文在广泛参考人民大学刘金龙教授等专家学者在参与式林业方面研究的基础上，详细翻译、解读了EIaineMorrlson教授《Participatory Forestry in Himachal Pradesh Indla》一文，就印度喜马偕尔邦参与式林业改革的背景、内容、优劣势展开了详尽分析并提出了个人建议和展望。

关键词：参与式林业；喜马偕尔邦

一、引言

刘金龙教授认为，参与式林业是参与式发展理论和方法在森林资源管理中的运用，可概括为森林经营必须和乡村发展紧密联系，社区农民必须积极参与林业经营活动并受益，应当进行土地权属、利益分配等社会制度方面的改革以密切森林经营和社区人民的利益关系。

中国的参与式林业自早期湖南省桃园县庭院经济、山西省壶关县小流域治理等自发参与式林业实践，到区域化发展如德国复兴银行援助的中德合作造林项目，再到国家制度层面如当下正在发生的第三次林权改革，无论从理论研究还是实践推广上来说都步入了相对成熟的阶段。然而当前学术及社会各界对参与式林业的最早研究、实践国之一—印度的研究相对还比较匮乏，本文将独辟蹊径，通过对印度著名参与式林业研究专家Elaine Morrison教授《Participatory Forestry inHimachal Pradesh India》一文进行翻译、探究，对印度喜马偕尔邦参与式林业改革的背景、内容、优劣势进行具体分析和阐述并提出建议展望，以其更好的增进自己在参与式林业方面的探究和学习。

二、喜马偕尔邦联合森林管理制度(JFM)背景及内容简介

1.喜马偕尔邦林业及林农状况

喜马偕尔邦毗邻喜马拉雅山脉，处于印度西南河系的上游，气候和地质类型多样，森林资源种类丰富、规模庞大，森林资源总值逾10万余亿，林农数量占总人口的90％以上，森林及其副产品(如薪柴、饲料、畜牧、药材、建筑材料等)是喜马偕尔邦居民最主要的生计来源。从全印来看，印度约有一亿余人口生计与林业相关，现有1700余个部落约1/3以上的收入来源于林产品。故而，喜马偕尔邦林农对森林的高度依赖只是印度森林与林农现状的一个缩影。但是，即便当地居民的生产生活对森林资源高度依赖，但是当居民介入森林资源开发时，往往受到很大的政策限制。喜马偕尔邦林业局控制着本邦森林资源并以森林木材及树脂作为主要收入来源，当地林农对森林木材没有开采权，只对非木材森林产品拥有开采权。官办的林业开发政策限制了当地林农的积极性，为了获得更好的生计来源，很多林农铤而走险，对森林资源进行非法开采的事情时有发生。与此同时，喜马偕尔邦林业部的监管力度非常薄弱，即便是联合国划定的森林保护区域也因非法开采和过度放牧而面临着水土流失和森林遇化的危机。

除此之外，喜马偕尔邦林业局为了获得更好的经济效益，大力推广对七星松经济林的单一种植，而这明显破坏了当地森林资源的多样性，对赖以生存于多样化森林资源的林农的生计构成了很大的冲击和伤害。自独立以来，喜马偕尔邦森林面临的压力越来越大：人口倍增、基础设施建设、商业发展、产业多样化、日益火爆的旅游。薪材短缺、林地退化、水土流失、植被多样化遭到威胁，种种因素无一不呼唤着新制度的到来。

2.喜马偕尔邦联合森林管理制度的内容

参与式林业在印度又被称为联合森林管理(JFM，即jointforest management)，主要由SAY计划与AVAD计划构成。

一直以来，喜马偕尔邦并没有统一的林业政策，剧烈的冲突推动了喜马偕尔邦统一林业制度的到来。1998年，邦政府出台了联合森林管理制度的雏形计划——SVY(Sanjhi VanYojna)计划。然而，该计划在内容、组织结构、实施流程、监管架构等诸多方面存在很大不足，即使是SVY法案起草人员都含混不清。与此同时，SVY计划具有典型的目标导向特点，该计划更侧重于森林经济产值的增长，注重经济效益的同时却忽视了社会公平，并没有把林农广泛吸取进来，它依赖于政府及各国际扶贫组织资金的不断输入，一旦资金输入减缓，经济增长率将会明显下降，因而依托该计划而获得的经济增长具有不可持续性。另外，SVY计划是自上而下的发展模式，政府部门居于主导地位，而非民间主导，该计划的推广虽然使喜马偕尔邦客观上达到了种植园面积超过10万公顷的巨大效益，但由于过于强调效益，林地往往为富人获得，社会公平问题日趋严峻。故而该法案虽被迅速推广，但效果却乏善可陈。

2001年，喜马偕尔邦宣布了新的林业计划—“我们的森林，我们的财富(Apne Van Apne Dhan)”。该计划是对SVY法案的修改和完善，其核心是强调权力下放，最低放权到村一级，成立乡村林业委员会，每个家庭推选一名成员参加，共同制定符合本村具体情况的树种选择、株行距确定、产品定价、管护办法、惩罚条例、利益分享等相关规定。

三、喜马偕尔邦联合森林管理制度的优劣势分析

1.喜马偕尔邦联合森林管理制度的优势

(1)林农的主体地位得到确立，积极性极大提高

基层乡村林业组织遍布全国标志着自下而上的自治模式取代了自上而下的政府管理模式。自下而上不同于群众参与，“群众参与”中，最后的决策权掌握在上层政府各级林业管理部门手中，实质仍然是自上而下式管理模式。而自下而上则对林农的主体地位充分肯定，林农的积极性得到了极大提高并广泛参与了进来，这在相当程度上解决了林农的贫困问题。

(2)林业政策开放，高度灵活自主，避免了“一刀切”的弊病

喜马偕尔邦在林地性质国有的前提下，使用权完全归属林农所有，林农可在综合考虑各自地域、水文、市场需求等各种自然、社会实际情况的前提下，自主决定树木种植的一切事宜，既避免了“一刀切”的弊病，又使林农能够灵活的根据市场和自然状况调整种植结构，增加收入。

(3)森林覆盖率得到极大恢复和发展

联合森林管理制度实施以来，到2007初，全印共建立基层森林经营委员会10.6万余个，涉及人口逾2100余万，每年帮助更新或造林150多万公顷。已退化的林地得到显著恢复，生物多样性得到极大丰富。

(4)联合森林管理制度经济前景广阔

目前联合森林管理制度只适用于已退化的土地，林农在已退化的土地上修建封闭式种植园，以种植高产饲料和薪材树种为主，既增加了个人收入，又提高了国家的森林覆盖率，实现了人与自然的和谐发展。相信随着时间推移和改革深化，联合森林管理制度将延长至非退化林及高产林，如此以来，林农在林产品方面的收入将会得到巨大增加，激励效果显著增强。

2.喜马雅尔邦联合森林管理制度的问题

(1)旧有林业制度及观念的阻碍

喜马偕尔邦林业官员普遍认为当前联合森林管理制度的主要目的是保护，在保证当地林农生产生活的基础上，至少要保证50％的森林覆盖率。暂时来说，印度的绝大多数国家林业策

略还是“反发展”策略，“反发展”策略可以防止因森林开发而造成的砍伐和水土流失等诸多弊端，不过根据相关调查显示，当地林农更倾向于商业开发而非森林保护。

(2)监管不足，尤其是制度推广过程中的追踪

在喜马偕尔邦内，没有与联合森林管理制度相配套的监管机构及相关监管政策，邦政府缺乏对联合森林管理制度在推广中效果的追踪。

(3)管理部门权属不清

喜马雅尔邦内森林部们、税务部门、运输部门职务交集较多，相应的会造成行政审批繁琐和出现事故时，管理部门扯皮、推卸责任的状况。

(4)固有利益群体的阻挠

固有利益群体的阻挠既包括在SVY推广中先富起来的富农的阻挠，又包括与妇女、“贱民”相对立的传统妇女观念和种姓制度的阻挠。印度的特殊性在于妇女地位过低及种姓制度，妇女及“贱民”没有广泛参与进来，生产力没有得到充分解放，

(5)基层技术人员欠缺

由于参与式林业取代传统林业模式是一个循序渐进的过程，所以基层技术人员对联合森林管理制度的理解往往不透彻，同时联合森林管理制度相较于传统林业模式也对基层技术人员提出了更多的数量需求

(6)基层乡村委员会处于林区，远离城市，市场信息不畅通，技术、金融需求难以及时满足。另外，基层乡村委员会的决策往往由于信息不对称，具有局限性，需要政府引导。

四、对喜马雅尔邦联合森林管理制度的建议

1.建立政府林业管理部门与林农的双向监督机制并制定详细管理条款，既要避免林农违规滥砍滥伐，又要避免林业管理部门权利滥用。

2.明确部门权属，加强双向沟通。

部门权属有利于简化审批程序、降低事故风险，加强双向沟通有利于避免传统林业发展模式对弱势边缘群体的理解，有利于增强社会公平和弱势边缘群体对政府的信任。

3.加强对妇女和贱农的培训。

把妇女、贱农等弱势群体从家务、歧视中解放出来，加以培训，提高其对联合森林管理制度的了解和认识，有利于解放这一大范围群体的生产力，更加有力的促进联合森林管理制度的推广和林农增收。

4.政府职能转变，加强服务性职能，如技术人员的培训，促进林业金融和小额信用贷款发展、提供税收及保险政策优惠，加强风险防范机制及社会公平机制建设，在使用权完全下放的基础上，所有权逐步向林农转移。

5.加强立法。

当前联合森林管理制度还是以行政条文为主，没有通过法律来确定，容易造成林农的不信任。加强立法既会增强政府的公信力，又会为联合森林管理制度的推广提供法律依据。

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