商业贿赂惩防机制缺失及显效防治的手段对策研究

樊冀 熊之洲

摘要：当前，我国正处在经济和社会快速发展并急剧转型的关键时期，实现现代化，构建和谐的经济社会关系需要解决的问题很多，任务很重，如医改、环保、教育、民生等都是当务之急。但，在这诸多需要重视和解决的问题中，带全局性、根本性的一个重中之重的问题，就是反腐败显效体制构建问题。因为，多年来反腐败的实践数据显示，商业贿赂腐败犯罪正在消解着改革开放和现代化建设的一切积极成果!一边是经济成果快速增长，一边是商业贿赂犯罪金额、人数、领域在不断地迅猛地增大。可见，构建显效预防惩治商业贿赂体系，已经成为我国经济社会和谐可持续发展的当务之急。本文从实践中总结出我国反商业贿赂犯罪惩治和预防的四大“不适应、不协调、不相称、不对称”的体制缺失弊端，并针对问题提出了治理商业贿赂的四大体制对策。

关键词：商业贿赂；惩防体制；显效治本；四大对策

当前商业贿赂违法犯罪呈现多领域、多行业、涉案金额趋于高额化。在司法机关查办的贿赂案件中70％以上属于商业贿赂案件。商业贿赂涉及的领域更为复杂，方式和手段也更加多样、不断翻新，情况更加复杂。构建稳定、持续、高效的反商业贿赂预防体系，是一项繁重而艰巨的任务。

一、反商业贿赂犯罪法规滞后、制度缺失，束缚着对商业贿赂犯罪从源头上显效治理

1.反商业贿赂的相关法条严重滞后

2006年起，我国治理商业贿赂的步骤是，先自查自纠，然后查办商业贿赂案件，最后建立健全防治商业贿赂长效机制。经过轰轰烈烈的2006、2007年的反商业贿赂，中央治理商业贿赂领导小组认识到很多企业和地方的自查自纠“偏软”，是在“走过场”。

四种原因导致惩防商业贿赂犯罪手段“偏软”：

(1)“偏软”的根源在于对商业贿赂的定性还存在分歧，一部分人认为属于道德行为。中海油老总傅成玉日前就表示，中海油一直以来都认为，这种行为是有违公司职业道德和员工行为规范的，而且公司对此也严格监督。把企业公职人员商业贿赂定性为属于道德范畴，这是商业贿赂泛滥的重要原因之一。

(2)目前，刑法把贿赂限定为财物，范围过窄。受贿犯罪需以“为他人谋取利益”为构成要件。

(3)土地出让、产权交易、资源开发和经销、出版发行、电信、电力、体育、质检、环保等领域和行业，还没有规定禁止商业贿赂的条款。

(4)有关领域和行业虽然规定了禁止商业贿赂条款，但没有规定相应的处罚条款或者执法部门。结果在管辖权上，反商业贿赂的基本权力应该在工商总局手中，事实上，不仅工商机关有权查处，相关的法律法规同时赋予其他一些行业监管部门执法的权力。另外，检察、公安、工商、税务、海关等部门都有调查权。多头管理往往导致法律执行不力。

2.反商业贿赂在手段、方式和体制上存在不对称

(1)商业贿赂手段多样化、复杂化与惩防手段单一化的不对称。商业贿赂犯罪的手段和方式已呈现多样化现象，但与此种现象极不相称的是惩治和预防商业贿赂的手段和方式却非常单一，从而形成商业贿赂犯罪泛滥到一切领域，呈汹涌澎湃并不断漫延之势。反商业贿赂的手段和方式三十年来基本沿用这样的路线图：纪委立案→外围调查→“双规”→移送司法机关。此过程又要花费很长的时间空间过程，最大的弊端和缺陷是：先党内手段立案查处，再考虑司法机关是否介入，本质是人治型、权力化反贪反腐，在此路线图的反腐路径中，对贪腐的惩防极有可能出现人为干扰的情况，

(2)查办商业贿赂案件的速度、力度、效果与商业贿赂犯罪迅猛快速增长且大要案、窝案的快速频发的现实极不相称。

(3)惩治商业贿赂犯罪的法律打击和处罚程度、力度的偏软与犯罪者的涉案标的巨大及危害性的反差较大，两者极端的不相称和不协调。三十年来，中央及纪检、监察部门对反贪反腐的认识在不断深化，大要案查处力度也在不断加大，但为什么商业贿赂犯罪的涉案金额越来越大，涉及者职务也越来越高，且犯罪数量和速度呈不断加速上升之势呢?此问题的根由并不难看出，一个带普遍影响意义的制度原因就是，多年来，打击商业贿赂犯罪者的惩罚力度太弱、太软，犯罪金额、手段、危害后果之巨大，与打击、惩罚的力度之软，极不协调、极不相称，这种软和弱的现实，客观上就造成了纵容商业贿赂犯罪的越演越烈。

(4)商业贿赂犯罪主体之多之泛滥，而监督、制约商业贿赂犯罪的主体之单一，两者极为不协调。按现有的职能部门看，有纪检、监察、反贪、审计等专业机构和部门，但四大机构对商业贿赂犯罪的监督、制约的广度和快速反应明显严重不适应商业贿赂犯罪的泛滥之广的现实，各部门的工作仅仅是事后查处，而事前、事中监督、查处很少、很乏力，这也是商业贿赂犯罪泛滥的体制缺失的又一重要成因。

二、构建四大钢性体系和钢性手段，从源头上遏制商业贿赂犯罪

1.用制度确立动态追究惩防问责制

对贪腐犯罪者实施“谁推荐的，谁提拔的、谁考察的、谁审计的，为什么没有及时发现或阻止?”此举措可以从腐败源头到源流全程追究、惩戒，是治腐的治源治根之策。

当前我国商业贿赂腐败现象最重要的新情况，就是腐败的落势化趋势和特点。所谓“腐败落势化”就是指腐败现象从较高的职位向下落，向基层渗透。许多腐败现象的主体可能仅仅是科级干部甚至是普通人员。这种“腐败落势化”现象的巨大危害之处在于，这是干部权力意识的腐败。具体表现为，在很多公职人员看来，只要有权就应该去“用”，这个“用”就导致权力被大量的普遍的寻租，商业贿赂犯罪也由此泛滥。权力意识的腐化堕落，实际上是将自己认作了权力的实质主体，故而将手中的权力当作个人谋私和谋取超常规非法利益的私权。

为此，中共中央党校反腐败研究资深专家林颉认为，要想最大程度地发挥对公职人员问责制度遏制腐败的作用，首先要在问责中要求“一追到底”的惩防体制和机制，如，对于落马官员的贪腐行为，或重大决策错误或事故、事件的发生，目前的问责基本起不到严惩作用，如责任追究往往到直接责任人便止步，至于“谁推荐的”、“谁提拔的”、“谁考察(考核)的”、“谁审计的”、“谁监督的”、“为什么没有及时发现或阻止”等在法制和行政问责制度上，到目前仍属空白缺失，也几乎没有人提出，也不对之追究，这也是造成反腐败→腐败泛滥→再反→仍然严峻的不正常现象的根本性原因。

2.从机构设置到制度确立：三管齐下从根源上遏制商业贿赂

(1)尽快从“内部监管”转向“外部监管”是显效防治商业贿赂的刚性举措和关键。三十年反腐败正反经验证明，从源头上遏制住贪腐的硬制度必须是“权力之外要有强有力的制度制约权力”。

据《南方日报》2009年6月14日报道，广东34个省直部门将实行省纪委派驻纪检监察机构，并进行直管，其好处在于：它将使“监督者”从“单位人”的身份中摆脱出来，成为相对独立行使职权的真正的“纪检人”而相对独立地行使监督权。而在原来的双重管理体制下，单位内设置的纪检监察机构常常面临“下

级监督上级”的不可行不可为、实质上沦为摆设的无作为状况。为了解决这一制度设计上的监督缺失，广东省从2005年即开始试行对15个省直纪检监察机构实行派驻统一管理。统计显示近3年来的独立监察实践：未实行派驻的31个省政府工作部门一共只查办了22起案件，“不办案”和“难办案”的现象比较突出；而实行派驻的15个省直部门在同一时间段内却查办了136起案件，是未独立监督前查办贪腐案的10余倍。从“内设机构”变为“直接管理”之所以效果显著，其实质就是实现了从“单位内部监督”到“独立机构监督”的转变。在反腐制度设计上，从“内设机构”变为“直接管理”无疑是值得认可的。

(2)公务员财产申报制度的立法和实施：让阳光防腐，从财富流向的源头遏制住商业贿赂和贪腐。官员财产公开申报是国际社会普遍采取的制度，已有一、二百年历史，实践证明是反腐的有力和显效手段，有“阳光法案”、“终端反腐”之称。作为杜绝和惩治公职人员腐败行为的常用手段，官员财产申报制度主要是通过对官员财产变化的掌控，洞察官员的行为。而这样的掌控，又常常是以政府信息的公开、透明为前提的，社会公众在这一过程中扮演重要角色，成为强大的社会监督力量。通过严格的申报制度，一旦发现官员个人财产与其正常收入存在差距，官员就必须做出解释与说明，如不能提供合法所得的证据，即便没有证据证明是非法所得，也会被认定为“灰色收入”而治罪。

早在上世纪80年代，有关方面就着手讨论官员财产申报制度的问题，但一直没有结果。直到1994年，全国人大常委会才将《财产申报法》正式列入立法规划。在无法可依、商业贿赂频发漫延、腐败又日渐盛行的情况下，有关方面只好采用惯常的做法——即试图靠政策规范官员的财产申报行为。但由于整体上缺乏法律依据，又是内部申报，所以不少地方都流于形式，难以真正发挥作用。

(3)对商业贿赂犯罪行为及行为人：仍须执法必严，不能搞法外开恩，对商业贿赂犯罪者的轻判轻治，客观上造成了对后继贪腐者的纵容。重典之下，方能振震摄。三十年反腐，从中央到地方，不可谓决心不大，宣传教育不可谓不广，成绩也有目共睹，但必须现实客观地承认，贪腐或商业贿赂犯罪越演越烈，涉及官员人数越来越多，贪腐金额越来越大，其中带根本性的一个重要原因，就是对贪腐犯罪滥用轻刑(含减刑、缓刑、免刑)，执法不严、人为地歪曲法律客观上助长了贪腐犯罪惩罚轻，犯罪获利大于受惩罚的失利。

3.完善政务公开制度，提高权力运行的依法度、公开度和透明度让权力在阳光下运行

所谓政务公开，就是指政府在行使行政管理权力的过程中，在一定范围内依法将有关行政事务向社会公众或特定的人公开，接受社会和民众监督的原则程序和制度。

用健康的新闻舆论促进政治文明建设。让行政权运行过程置于阳光之下，是遏制滥权和权力寻租(商业贿赂)的重要机制和手段。政治文明离不开健康的新闻舆论，其中必然包括人民群众通过新闻媒体对行政过程尤其是政府的决策和施政过程进行监督。依法、依程序确定政务公开的渠道形式，政务公开的渠道和形式越多，受众面越广，政府权力的行使就越能依法，商业贿赂发生的机率就越低。

政务公开，目前可操作的形式有七种途径，这其实也是七种监督渠道：通过报刊、电视、广播等新闻媒体公开；通过文件、政报、通报、简报、办事手册、宣传材料等形式公开；通过新闻发布会、咨询会、说明会、答复会等会议公开；通过办事指南、办事流程表、挂牌服务、桌牌明示等形式公开；通过公开栏、公示板、墙报、布告等形式公开；通过电脑查询、互联网等手段公开；通过其他适当形式公开，如有的地方通过人大、政协、各民主党派、各群众团体的例会，各级领导干部的民主生活会、群众评议、联系对话等形式公开。拓宽人民群众参政议政和监督渠道，提高各级领导层的决策尤其是高层决策的公开化程度。

4.要尽快构建独立的国家独立审计体系

独立的国家审计是财权监督系统的重要组成部分，是其他监督不可取代的，其在权力的监督制约中居于较高位置。与权力监督系统中的其他经济监督形式相比，审计监督具有综合性、独立性和专职性、实效性、精准性、权威性特点。审计机关是唯一专司经济监督职能并在宪法层次上赋予经济监督权的机构。审计监督处于较高层次，可以对其他经济监督部门实施再监督。通过全面监督，可以发现经济社会运行中存在的问题，是对财权流向的动态迅速反应监督模式，从宏观微观上加强对权力的制约与监督。

高效率、公正的审计体系必须做到：审计工作本身也要法治化和程序化。法治要求一切国家权力都依既定的法律而行使，行政审计权作为国家权力，在法治国家中同样需要依法行使。但正如前面所述及的，在这方面我们的制度还不够完善。要改变这种状况，首先要加强立法，完善有关行政审计的法律法规体系。

总之，上述四大刚性措施，在实践中真正落实，能够治本治源，惩防并举，符合我党反腐防腐的一贯原则，可以从宏观和微现层面逐渐遏制、减少商业贿赂犯罪，保证中国特色社会主义事业永葆健康活力!