小产权,大权利

杨正莲

最重要的，是要赋予城乡集体建设用地相同的权益，实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，达到“同地、同权、同价”。

尊严生活可期，而征途漫漫。如何保障公民的财产权，乃是其中第一要义。

3月5日深夜，距温家宝总理重申“尊严”的十几个小时之后，一位自称一直关注“两会”的居住在北京太玉园小区的网友，在没有发现他所期望的关于小产权房的提案时，忍不住在某论坛上表达他的担忧：“几年来，关于小产权房的口水仗太多了，可是我们这些业主的实际问题仍然没有解决。我们的教育、保险、就业等依然面临着被扼杀的命运。”

这位网友所担忧的小产权房，是指在农村集体所有土地上建设的房屋。这些房屋由于建造在农村集体土地上，所以没有(其实质为不应)向当地政府缴纳土地出让金，其产权证由乡政府或村委会颁发。由于没有具备县级以上房管部门所颁发的产权证，这些房屋被称之为“小产权房”。

小产权房权利之争

这位网友不知道，其实本次两会，有一位政协委员的提案，其内容正是小产权房问题。

“这几年一直喊(禁止小产权房)，每一次不但没有禁止，反而愈演愈烈。”20lO年3月7日，全国政协委员、民进中央常委、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明提交了《关于妥善解决小产权房问题的建议》。他在这天下午进会场前告诉《中国新闻周刊》：“我也认为不要拖下去了，要尽快明确解决办法。”

按照《宪法》规定，农村的集体土地，属农村集体所有。“小产权房”由于建造在农村集体土地上，作为农村集体的合法财产，应该具有一般意义上的公民房屋财产和土地财产权利。但现行的《土地管理法》却将农民对集体土地的这一重要权利付之阙如。不仅如此，由于与城市政府的利益相违，虽然现实中小产权房比比皆是，但把小产权房界定为“非法”的声音一直强劲。国务院在1999年曾经发文规定，农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。同时要求有关部门，“不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。

而无论是出售还是居住在小产权房中的公民，也无不担心，这一财产是否会永远处于“非法”状态，以及何时会因为与现行法规相抵触而被拆除。

上述网友在发帖时的顾虑，也是他所居住的小产权房太玉园小区所有业主的担心。

太玉园小区，位于北京市郊区的张家湾镇张家湾村，是北京市乃至中国最大的小产权房小区之一。总建筑规模超过200万平方米，由欧式洋房、中式板楼以及别墅组合而成。

2001年之前，张家湾的村民主要以农业种植为主。但他们很快发现，在北京迅速扩大的城市化过程中，盖楼房的收益显然更划算。一个“新农村改造计划”就此诞生：开发商出钱，村里出地，村民以正房一平米顶一平、厢房一平米顶半平的条件住进了楼房，多余的房子则对外销售，收益由全体村民参与分享。由于出售小产权房所带来的收益，张家湾村的村民享受上了难得的福利：村民可以从村里领工资。村集体决定，该村51岁以下的村民，每人每年可获得1800元的粮食补助金；51岁以上的村民，则每年享有3600元的养老金。尽管这些福利不够理想，但村民出售房产、城市人买房之后，为这些新居户服务业带来了村民不少的收益。因此村民们觉得，这一卖房子的主意，比种地收益显然要划算得多。

虽然张家湾村自发建起来的这些楼房，属于不被官方承认的“小产权房”，但北京越涨越高的房价，显然为小产权的“繁荣”提供了合理性。

太玉园很快成为体量庞大的小产权房小区，并以周边大产权房一半价格的优势热卖。

在张家湾村铆着劲儿盖楼房的这些年，全国范围内的小产权房数量也在不断攀升。非官方统计数据显示，中国目前小产权房建设面积达印多亿平米，相当于中国房地产业近10年来的开发总量。其中，北京市“小产权房”约占全市商品房总量的20％～40％，深圳市这一比重更高，要占到50％～70％。

此时，小产权房的存留就已经不单是业主的利益所系。而关系到一大批具体的公民权益和权利界定问题。太玉园越建越大的这几年，国务院则三令五申，禁止在集体土地上建商品房。

2007年，北京、济南等一些地区，强行拆除了一些小产权房。曾经实施“小产权房”办证试点工作的河北省石家庄市，迫于压力而暂停办证试点。

在一轮紧似一轮的清查风暴中，太玉园幸存了下来，其平均单价也由当初的2000多元，涨到现在的近5000元，而且二手房交易活跃。

农地如何流转入市?

2010年3月5日，國土资源部部长徐绍史列席全国人大宁夏代表团的审议会议时，曾就小产权房表态：“很快就会进行系统清理。”他说，“按照现在考虑，大概一年左右会有调查结果，然后按照小产权房的不同情况来设定政策。”

徐的此番表态绝非偶然。国土资源部内一位了解详情的学者告诉《中国新闻周刊》，二次土地调查结果显示，近年来，全国的建设用地增幅很大，而且有很多没有经过“上面”审批的“违法”用地，小产权房就是其中很大的一块。

今年1月29日的全国国土资源工作会闭幕式上，徐绍史也透露，今年国土资源工作将面临五大硬仗，其中，与住建部联手全面清理小产权房将成为重中之重。

在那次全国国土资源工作会议召开前不久，国土部与住建部曾奔赴部分一线城市小产权房问题比较严重的区域做了初步调研。两部委调研后认为，所有在建及在售小产权房必须全部停建和停售。将以地方为主体组织摸底，对小产权房现状进行普查；责成领导小组研究小产权房问题，拿出相关处理意见和办法。

徐绍史所说的“系统的清理”，显然没有那么简单。前述国土资源部学者告诉《中国新闻周刊》，部里的确比较重视这个问题，但目前还没有看到实质性的工作安排，清查也只是解决问题的前提，“所谓的百人下基层调研，也只能看到一些面上的东西，不可能很细致，最多也是提供一些政策依据，而不能最终解决问题”。

全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明却认为，现在小产权房牵涉的面已经很大很广，若处理不好就会激化一些矛盾：“最好是要妥善处理，我个人认为要分类处理。”他告诉《中国新闻周刊》，占用耕地的可以全部拆除，而在农村集体建设用地上的要给予承认，“只要不影响市容和总体规划，为什么不可以在乡村里面出现商品房?小产权房还可以缓解房地产市场的过高价格”。

蔡继明关于“耕地上盖房非法、集体建设用地上盖房合法”的这一思路，在许多层面被广泛承认。显然，在小产权如何界定的同时，如何通过土地流转，使得农民参与收益分享已然非常紧迫。2008年举行的十七届三中全会，提出了“农村集体建设用地可有条件进入市场”的观点。而相关试点，则在2005年就开始持续推进。

中央政府层面最先为“农地入市”定调的，是国务院2004年提出的“农村建设用地流转”。当年的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》认为，在符合规划的前提下。村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以“依法流转”。

“农地入市”的切入点，则始自2005年开始的“城乡建设用地增减挂钩试点”。其基本逻辑是，“为农民集中兴建住房，将农民迁出后留下的农民住宅拆除，并进行复耕，使之转变为农用地，与建新地块占用的农用地进行等量置换。”以重庆为例，具体做法是拿出原农村宅基地的20％左右，集中兴建新型农村社区，腾出的80％左右复垦为耕地，然后通过城市购买置换为城市建设用地指标，进而通过市场拍卖。在浙江和成都，则由政府直接整理农村宅基地复垦土地，重新获得建设用地指标，然后再将城市周边的耕地开发为城市建设用地。

但这些改革中的关键制度设计中，仍然保留了政府定价、并只有通过政府之手才能入市交易的设计。这种增加地方政府的土地储备、农民并不能成为独立自由交易主体的制度设计，很难突破一些地方政府再次从中牟利的格局。这点备受学者的诟病。

蔡继明在此次提案中指出，政府的职责是规划，“得弄清楚，政府是在做所有制规定还是用途管制。”他在接受《中国新闻周刊》采访时表示，最重要的，是要赋予城乡集体建设用地相同的权益，实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，达到“同地、同权、同价”。