选举法有望实现“三平等”

申欣旺

《宪法》将选举权和被选举权列为公民基本权利的首位，它是公民参与管理国家和社会事务的必要前提和有效途径。25年来，蔡定剑和同仁们不懈推动《选举法》逐步完善，他希望中国人能够享有“人人平等”的选举尊严。

3月8日上午，选举法修正案草案如期提交十一届全国人大三次会议审议。本次《选举法》修改，最核心的内容是废弃所谓“四分之一条款”，实现城乡按相同比例选举人大代表。修法的总体思路非常明确：体现人人平等、地区平等、民族平等。

三天之前，温家宝总理在政府工作报告中提出，“要发展社会主义民主，切实保障人民当家作主的民主权利，特别是选举权、知情权、参与权、表达权和监督权”。此番表述被解读成选举法修正案草案的通过前奏。

“选举制度的变迁反映了三十年来民主的发展。”中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授如此评价。这话并非信口说来，蔡定剑亲历、参与推动中国选举制度发展，经历了“暗流涌动”“起起伏伏”的四分之一世纪。

1986年，蔡定剑进入全国人大常委会研究室，开始接触选举并从此“身陷其中”。25年后，他被公认为是该领域最权威的专家之一。2003年，他以一本《中国选举状况的报告》告别人大机关和他人羡慕的副局级身份，开始了离开官场的教学、研究生涯。

3月4日，蔡定剑和《中国新闻周刊》记者畅谈《选举法》修改，话题涵盖三十年来中国选举制度与民主进程的得失。

民主在试错中前进

蔡定剑希望修改后的《选举法》能够给中国公民带来更多“能够实现的平等”。将近60年的艰难实践后，“城乡公民相同比例选举人大代表”写进草案，在他看来具有“政治上的象征意义”，意味着“农民在这个国家有地位、有同等的话语权”。

是否拥有平等的选举权通常被视为民主实现程度的基本指标，对选举权进行具体规范的《选举法》，其地位之高，在蔡定剑看来，“与人大组织法一道，是重建人民代表大会制度的基础”，而后者则是我国的根本政治制度。

但《选举法》与选举权并非只是这样抽象的政治符号，蔡定剑更愿意用活生生的例子来描述这部法律的具体意义。比如它是海淀区人大代表吴青被推选为北京市人大代表候选人的法律依据，它是深圳高级技工学校校长王亮被选为深圳福田区人大代表的权利基石。

1989年，身为北京外国语大学教师的吴青因出色履行区人大代表职责，被海淀区人大代表以“十人联名”推举的方式，当选为北京市人大代表。

王亮的当选有着不一样的经历，但殊途同归。

2001年4月，王亮所在的学校员工决定参加深圳福田区第四届人大代表选举时，却发现学校错过了选民登记，并因此失去了提名候选人的时机。在这种背景下，王亮自我推荐为候选人，也就是媒体所称的“独立候选人”，并通过选民“另选他人”的方式，获高票击败两名正式候选人而当选为人大代表。

像吴青、王亮等人的当选，并非某些官员的指派或者恩赐，实为选举法有“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人”的明确规定。

蔡定剑认为，1979年以来的历次选举法修改，彰显了民主的进步。

1979年《选举法》的重新制定直接推动了公众对于民主实现途径的探索，“1980年11月，北京市海淀区直选区人大代表，北京大学要选两名人大代表，其中一名是学生。经初步提名酝酿后，18名学生被提名确定为初步候选人。当时，竞选的大字报、辩论会、演讲、座谈会盛极一时，候选人经常在餐厅、教室、广场进行辩论、回答提问、发表演说。一系列竞选后，一名国政系研究生以登记选民57％的得票率当选。”

在全国范围内，湖南师院、浙江大学等也出现不同程度的竞选。但此后，全国县级直选总结报告指出，须坚决反对“极少数人利用选举人大代表的机会，搞所谓竞选”。

“1982年选举法把‘用各种形式宣传代表候选人改为只能‘在选民小组会上介绍所推荐的代表候选人，限制竞选。”蔡定剑回忆，“这个微小的改動对竞选形式进行了规范，民主实现的形式实际上被控制了。”

此次修正案草案中规定，“选举委员会根据选民或者代表候选人的要求，应当组织代表候选人与选民见面，介绍本人的情况，回答选民的问题”，实际上是对1982年的修正，使候选人能够更大范围地与选民交流，宣传自己。

“这表明我们的民主政治在进步，很多东西在慢慢地回归。”蔡定剑评价说。

1986年，蔡定剑进人全国人大常委会研究室工作，正逢新一轮的选举法修改。

“这次修改有—个特殊的背景，一方面经过几年的改革开放，社会上有力量要求进一步开放，并进行政治体制改革，另一方面也开始了对资产阶级自由化的批评。当时中央整体精神是发扬民主，中央书记处还专门转发全国人大机关党组《关于县级以下人民代表大会换届选举若干问题的意见》，时任全国人大副委员长王汉斌还专门就县乡两级选举发表《依法办事，尊重选民行使民主权利》的讲话。”

蔡本人亦参与到具体的选举工作中去，“1986年天津选举的时候，我全程在场，当时李瑞环同志是天津市长，他提名的副市长落选，而代表推选的副市长则选上了。”

后来为很多人称颂的朱镕基市长选举演说就发生在这个背景下。1988年4月24日，朱镕基应上海市普陀区人大代表的要求，作了整整110分钟的演说，赢得30多次掌声，当选为上海市第七任市长。

随后形势逆转，民主选举步人低潮。蔡定剑客观评价说，“当时的反复，为后来的《选举法》修改甚至推动民主的发展积累了经验。”

制度在实践中完善

蔡定剑介绍说，《选举法》的很多制度是在实践中完善的。比如，1979年《选举法》曾对直接选举和间接选举中确定正式代表候选人规定了预选的方式：“如所提候选人名额过多，可进行预选，根据较多数选民(或代表)的意见，确定正式代表候选人名单。”

1986年的修法中删去了这个条文。当时的背景是“考虑到在一些地方选民集中起来比较困难，搞预选会增加选举的工作量，所以就删除了预选的规定”。

“预选是为多个候选人的出现所设计的一个制度，因为选民十人以上就可以提名，导致实践中规定只有两个正式候选人，但进入候选人名单的有数十人，这就需要—个预选程序来确立正式的候选人。”蔡定剑认为，“预选本身是—个不错的制度，但很多地方省去了这个环节，直接从数十人中选出代表，因此受到诟病。”

删去预选之后，选举法规定由选民小组(或全体代表)反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民(或代表)的意见，确定正式代表候选人名单。

问题随之而来，“选民提名的候选人往往在‘协商的过程中‘被协商掉了，暗箱操作现象严重。”

经过反复实践，预选制度在1995年的

修订中又被恢复。1995年《选举法》明确规定在间接选举中，如果所提候选人的人数超过法定的最高差额比例，“进行预选，根据预选时得票多少的顺序，按照本级人民代表大会的选举办法根据本法确定的具体差额比例，确定正式代表候选人名单，进行投票选举。”

另外，在对代表的监督、罢免和补选等方面，随着实践的发展和认识的提高，制度也在不断完善。

1979年《选举法》对代表的监督、罢免和补选做了基本的规定。1982年《选举法》则增加了对代表资格终止情况下补选的规定：地方各级人大代表“在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选。”1986年选举法对代表罢免和补选的具体程序作了进一步规定：罢免代表和补选代表的“程序和方式，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。”

此后，1995年、2004年的修改做了更为细致的规定。比如2004年《选举法》修改将罢免县级人大代表的选民联名数提高到了50人，“对于县级的人民代表大会代表，原选区选民五十人以上联名，对于乡级的人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求。”

人人得享尊严的选举梦想

尽管进步可喜，但回溯过去三十年的实践，蔡定剑认为，“中国的选举制度发展应有更大的期许。”他的理由是，“公民的权利意识增加了，主体意识也越发多元化，需要对此作出制度安排，才能更多地实现公民的政治权利，使公民享有应有的尊严。”

蔡定剑反复强调未来选举制度发展需要推进扩大直选范围、解决非户籍人口的选举、推动竞争性选举、选举程序更加民主、对贿选进行界定、选举委员会保持中立等六大改革。

对于扩大直选范围而言，蔡定剑强调，“作为重建人大制度的基础，1979年选举法三大重要成果之一就是直选的推进，从之前乡一级的直选推进到县乡两级直选。现在应该向更高的层级推进。”

关于非户籍人口的选举问题，蔡定剑曾专门在东莞虎门镇调研。“当地的非户籍常住人口是10万，户籍人口只有5万，比例达到了2:1，选举权的问题在当地很严重。”

“他们的选举权问题变得紧迫，比如在东莞，当地人要么是老板，要么是主管、会计之类，外地人大多是打工。东莞人就是资方，外地人就是劳方，在这样情况下，政府很难严格监督工厂，执行《劳动法》。如果人大代表中有打工的农民工在里面，他们的权利就会维护得好一些，情况也就有所不同了。”

蔡認为，“中国社会的发展迫切地需要解决常住非户籍人口的选举权。”他提出建议，只有采用以居住地为选举所在地，才能根本上解决农民的话语权和政治参与权问题，才能更好、更直接地反映选民的声音，有效地解决选民跟代表的脱节问题。但遗憾的是，此次选举法修正案没有涉及这个问题。

对于竞争性选举，蔡定剑认为，此次把“可以”设立秘密投票站改成“应当”，是个进步，但还需继续改进。“2004年增加了预选，但没有体现竞争性选举。此次修改，应该考虑增加选举竞争性的原则和程序。”

再比如选举程序上，蔡定剑提出“要更加民主化，公开化，透明化”。对于王亮采用的自荐选举这种模式，蔡定剑建议立法者认真考虑，“原先的组织推荐，缺少严格的选举程序。现在人大代表可以自我推荐，此次修法应该考虑这种模式。”