中国城市社区救助问题与对策研究

周 一 李 衡 沈 毅

[摘要]随着社会主义市场经济制度的深入,城市有越来越多的“单位人”变成“社区人”,社区与社会成员之间的关系将变得更加长期和稳定。因此,社区是进行社会救助和社会援助的最好平台。因此,建立“独立于企业之外、运用于企业之外、运行于社区之中的社会救助制度”迫在眉睫。

[关键词]社区救助 问题 对策

一、制约城市社区救助发展的因素分析

1.政府角色转换缺位

政府在社区建设中普遍实行政府职能下移,但政府职能下移并不等于职能转变。在社区建设过程中,政府所负责的事仍是计划经济时期基层所干的事,社区自治反而因政府职能下移而受到影响,不能很好地发挥自治的作用。有些本应由政府办的事,政府反而不去办,推向社区自治组织。社区政府行为的行政色彩浓厚,服务意识淡薄。

2.社会救助管理机制不健全

贫困人口的救助,除国家财政拨款外,其他各项救助资金都具有相对封闭性和排他性,是条块分割的。这将增加社区救助的难度,社区救助的公平性将受到挑战。低保的运行模式易造成管理不集中、政策不统一、待遇不公平,而且存在悖论:本来是单位效益差造成了职工生活困难,而现在又要求这些单位为职工解决生活困难,这不利于现代企业制度的建立。

3.缺乏稳定的财力筹集机制

社区救助资金来源极不规范,尚未形成固定的投资方式,缺乏政府资助和社会赞助的良性机制,自身缺乏造血功能,社区救助缺乏稳定可靠的财力支持。

4.社区低保对象界定难,运行成本高

社会救助作为最后一道安全网,救助对象理应严格界定。然而,社区在执行社会救助政策时,低保对象的认定需要消耗很多人力、物力、财力进行调查。社区作为推行低保的一方和保障对象一方之间存在信息不对称,使得低保形成一种不断博弈的过程。为规避风险,社区在工作过程中不仅要花费调查成本、实施成本,而且要付出监督成本。

5.社区救助规模无限扩张化

城市保障制度设立了三道防线:最低生活保障线、失业保障金、最低工资标准。这三条保障线建立的目的是要在保障对象上分工负责、相互协调,由社区守卫最后一道防线——最低生活保障线。但在实际操作中,三条线之间的衔接不紧密,造成大量未被失业保险金、最低工资标准所保障的在职职工、下岗职工、退休职工,他们大量流向社区,增加了社区救助的负荷。三条保障线的对象本来是层层过滤的,任何一条保障线不到位,都会使保障对象的规模无限制地扩张。

二、完善社区救助、构建和谐社区

1.社区救助法有待建立

首先,要确定社区救助组织的法律定位和职能定位;其次,通过法律或规章等形式,明确社区内各权利主体的活动;再次,通过立法等手段,制定《社区救助法》,及与社区救助相关法律、法规;最后,在国家层面的法律法规没有出台之前,先制定地方性法规,明确社区救助的地位、章程或规定的效力、产生程序,以及社区救助组织的权限、工作程序。

2.政府角色有待转换

社区救助模式的发展关键在于政府职能的转变,要做到“让位、归位、到位”。让位:简政放权,使各级政府从繁重的事务中抽离出来,将服务职能归还给社区去做。归位:政府部门的主要精力应用在完善社区救助的政策开发,指导、支持和帮助社区开展救助工作。到位:认真履行职能,尽职尽责的保证管理到位,指导、协调到位。

3.创新资金保障机制

社区居委会将逐步退出自办经济项目,转向创造优良社区经济发展环境,发展所有制经济,丰富社区税源,把社区财政收入的“蛋糕”做大,运用财政支付转移的手段来解决社区救助组织的经费问题,并形成一种良性的、可循环的基层资金保障机制。建立税收增量比例返还制度;实行“费随事转”、事权与财权相统一;将各类社会募集资金切块下拨;建立科学的评估体系;政府财政资助应该采取多种来源多种形式,不能限定补助的资源和方式。

4.完善社区救助项目内容,大力拓展救助领域

低保方面,应建立第三方机构,与社区居委会和社区医疗救助站联手审核低保人员,这样才能最大限度地做到公平、公正、公开,也避免了申请人与居委会不必要的摩擦。使中国城市最低生活保障制度管理走专业化、职业化道路。

积极开展就业援助。社区应对有劳动能力的困难人员给予优惠政策,帮助其稳定收入,顺利度过适应期。积极推进社区建设,增加社区就业的吸纳能力。开拓公益性岗位,不断完善社会保障制度。

医疗救助方面,社区医疗救助站应积极与当地医院建立合作关系,针对困难群众看病难,建立医疗救助制度,提供送“医”服务。对无劳动能力的困难对象实施低保障政策及市民医疗帮困计划,通过社会结对助困、助医等形式,改善困难对象生活质量。制定合理的社区医保标准,将专业医疗社会工作者纳入社区医疗救助站。

针对弱势群体养老难,推进居家养老制度。以社区养老服务中心为依托,掌握老年人的动态需求,为实施养老救助提供信息从而解决他们个性化需求,使困难老人不出家门就能得到便捷周到的养老救助服务。

5.积极倡导非营利组织社区化

培育社区化的非营利组织能够带动政府、企业和非营利机构形成协调合作的良好机制。从国家保障转向社会保障,受保障者不再是政府机关和企事业单位的负担。社区非营利组织,通过市场的有偿服务方式和非市场的慈善救助方式,在社区联络、呼应,不仅推动社区服务壮大,而且还不断产出新的服务去适应新需求。

6.大力发展社区慈善事业

动员社会力量,大力发展慈善事业,使社区帮困成为政府救助的有效补充。慈善事业的发展,目的是缓解城市低保、低收入家庭的突出困难;更好地发挥社会慈善事业和政府救济工作的衔接。为加强社会组织的力量整合,可发动成立救助联合会性质的公益协会,在更高的层次上对公益资源进行整合。

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