水产资源可持续管理的战略伙伴关系

[日本] J.I.阿布拉 A.K.布雷默

明 静 译自荷刊《水资源管理》2009年第13期

水产资源是指水及其作为一种自然资源在支撑人类及动植物生命方面的资源。它们包含了水的所有可能功能,包括在数量和质量上满足预期用途,维持水生态系统功能,以及作为经济发展的基本组成部分。水产资源还包含淡水系统及其下游入海口地区间的联系,支撑着具有生物多样性和重要商业价值的海滨生态系统。水产资源是地球上许多自然循环的主要驱动力,也是联系陆地和水生态系统的桥梁。

人类活动正在对地球产生深远影响,给目前陆地和水生态系统带来了很大的生存压力。根据科恩(Cohen)等人的研究(1997年),全球约 37%的人口生活在漫长的海岸地区,其数量超出了 1950年的地球人口总数。千年生态系统评估表明,除了其他需求之外,为了满足快速增长的对食物、淡水的需求,过去 50a人类改变生态系统的速度和范围在历史上都是空前的。贫困和人类消费方式又加剧了人口增长所造成的影响,陆地和水生态系统的生命多样性因此而受到显著的且大多是不可逆转的损失。农业生产和工业开发等陆地活动影响着内陆向沿海水域污染物和营养物的排放,可能危及自然栖息地的完整性。在泛热带地区,将 32%的森林开发成了农田(20世纪 90年代中期),导致流域年产水量增加10%。两者比例最高的是东南亚地区,44%的森林转变为农田,使流域年产水量增加 23%。

人类活动导致的全球气候变暖已经对海洋造成了显著的影响,威胁到了宝贵的沿海生态系统(表1)。其他潜在的影响复杂且知之甚少。一项针对导致世界范围内 20个海洋生态系统变化的人类动因的研究表明,整个世界都受到人类活动的影响,其中 2/5受到多重变化因素的影响。面对日益增加的不确定性,要求必须建立一种管理水产资源的新模式,以缓解人类对地球水产资源造成的压力。

表1 影响水生生物多样性和生态系统的主要动因

水生生态系统的日益恶化及利用者之间的诸多冲突促使国际社会呼吁建立一套一体化的管理方法。为了找出水产资源可持续管理在国家、区域和全球层面上所面临的各种环境挑战,举办了许多科学论坛。若干重要的国际协定都要求从根本上建立一种全新的方法来评估、开发和治理淡水资源,包括都柏林淡水会议和波恩国际淡水会议,以及拉姆萨尔国际湿地公约。自 20世纪 60年代以来,尽管700多项沿海和海洋综合管理倡议已在 140多个国家发起实施,但早在 1972年的斯德哥尔摩会议,就已经认识到对海洋的主要威胁,海洋污染、海洋生物资源的超采和沿海栖息地的丧失等问题依然存在。会议推荐 2种基本的水产资源管理方法,即研究、评估和监测完善管理信息和开展国际合作。为了可持续开发渔业资源,制定了若干全球性协议,包括在1995年通过的《跨界和高度洄游鱼类种群养护和管理协定》以及联合国粮农组织制定的《责任渔业行为守则》。诸如渔业过度开发等资源保护问题的持续存在表明,需要建立更完善的制度来应对自然和社会对水产资源的影响。

尽管国际协议众多,但主要的政策大纲之间缺乏协调,故需要建立一种促进多公约间协作的途径。虽然许多沿海环境得益于现有区域海洋协议,但还缺乏相应的跨界淡水系统国际协议。所以,需要形成一种机制,以确保利益相关者能在地区和国家层面参与从设计到实施、管理资源全过程中的各项决策。因此,本文提出了“战略伙伴”框架以促进目前对水产资源的管理。文章回顾了水产资源管理的复杂性,提出以战略伙伴框架作为目前管理措施的替代方案。

1 水产资源与可持续管理

当代社会重要理念之一是探索一条整合了生态可持续性、社会公平和经济增长的道路。水产资源当然扮演了一个重要角色。稳定的淡水和海水资源是人类生存和经济发展的基石,以及维持支撑生命的水生及陆地生态系统的基础。然而,缺乏对水产资源的认识以及不能对科学、技术、社会经济进行合理整合等因素持续妨碍了全球水产资源的可持续管理。水产资源的缺乏威胁到了全球食物供给和许多地区的居民健康状况。

应对上述问题的国际政策多种多样,其中大多数是基于渔业公约、拉姆萨尔国际湿地公约、世界水资源论坛、世界航运公约,或者是大量基于联合国海洋法公约的协议。同时,某些国家制度上和组织上的薄弱以及相关管理机构间的职能交叉给执行政策造成困难。水资源综合管理(IWRM)近来被视为确保公平、经济合理和环境可持续性的水资源管理以及提供水服务的手段。

然而,人们建议在流域范围内,包括相连的地下含水层和下游沿海地区,实施 IWRM作为应对淡水短缺的重要手段。IWRM需要建立一种框架,促使不同的且通常是竞争的用水部门之间达成共识,确保多部门的利害关系得到规范和平衡。因此,改进协作与磋商、构建伙伴关系、避免单目标战略对于IWRM是至关重要的。但将其付诸实践是一个长期的过程,需要对政策、法律、规章、制度、民权社会和水用户之间的相关关系进行重大调整,而这又依赖于建立更完善的管理体系。

目前,各自为政的水资源管理忽略了与更广阔的生态系统以及与水有关的其他功能、生态服务间的重要相互作用。过去 10a间有一种趋势,即将水服务从公共部门转向私人部门,下放法律和行政管理责任。其结果是用来保护淡水资源的法律和规范通常缺乏效力。政策措施还不足以消解不断加重的贫困和无度消费造成的压力。所以需要建立一种新的管理模式来促进现有国际和其他协议、政策和目标得到及时、有效和经济地实施,从而提供多层次的协作基础。

比尔曼(Biermann)指出,地球系统管理需要人类社会所有层次的正式和非正式的规则体系及行动者网络,用来支配人类和自然系统可持续的共同进化。在水产资源领域,可持续管理的目标包括能稳定应对生活的、工农业的资源需求,维持水生生态生命支撑系统及其所包含的大量生物种群。这需要确认、分析和整合水生系统的各个因素,包括水的科学、技术和工程方面(用来定义有效水产资源的数量和质量),以及经济、法律、制度、人口统计、政策等社会经济方面(最终定义人类如何使用这些资源)。在这一目标的实施过程中,必须认识到发达国家和发展中国家在开发和维持资源方面自身资源和能力的差异。当考虑到国际性水生系统时,情况会更加复杂。不过,有一种积极的趋势,即通过国家、区域和全球倡议,淡水资源的规划和开发逐步一体化,并朝着沿海和海洋地区迈进,应通过一种更加主动的机制将其持续下来,那就是本文提议的“战略伙伴关系”。

2 战略伙伴框架

2.1 战略伙伴关系分析

世界上大约有 40%的人口生活在 200多条跨界河流流域,这些流域由 2个或更多国家共享,日益增长的人口导致了更加复杂的管理问题。国际淡水协议数据显示,国际协议涵盖的南美国际流域最少(16%),非洲其次(32%),而欧洲比例最高(63%)。国家之间需要在政策和战略上通力合作,通过协调对水产资源的竞争性需求,实现利益的最大化和不同利益相关者之间矛盾的最小化。这些政策可以从区域层面产生,在国家层面立法实施。另一方面,国际多边环境协议内容冲突、重复和交叉反映出在面对水产资源管理的新问题时,众多协议内容的零碎特性。

迄今为止,还未就 2002年约翰内斯堡峰会形成的“可持续发展伙伴关系”的作用和相关性问题达成一致意见,实际上鲜有研究。与传统的诸如具有法律约束协议或国家元首和政府声明等国际合作不同,这些倡议将不同的行动者集合在一起,有政府人员、企业家、科学家或是国际组织,基于自愿的协定以实现特定的可持续性目标。

战略伙伴关系(SP)意指通过一种正式的、综合的和系统的相互合作关系,来阐明目标、作出决策和检查进程。这里的目标是指对水产资源进行可持续管理,以实现经济、社会、文化利益的最大化。这些利益取自这些生态系统,却不会损害其健康和生产力。为了实现这一目标,现从 2个重要方面来分析SP。

(1)SP整合了 2项现有机制:基于生态系统管理(EMB)和协作管理(CM)机制。EMB认识到人类作为生态系统的一员,他们在利用自然资源时,其行为对自然界产生了直接和间接的影响。为确保生态系统的健康,需要对人类活动进行管理,使其产生的不利影响最小化。为了解生态系统和监视其变化,EMB考虑了所有形式的相关信息,包括科学的、固有的和地方性知识,规划及决策中的创新与实践,以及所有与资源管理相关的社会和自然科学学科。

协作管理(又称共同管理)所关心的是更有效、更公正的资源管理体制。在 CM中,用户代表、科学团体和政府机构共享知识、权力和责任。CM与合作管理、参与管理、公众管理、联合管理和利益相关者管理联系紧密。另外,水产资源的共同管理需要政府部门、当地资源用户社团、非政府组织和其他利益相关者共享责权。共同管理涵盖了多种伙伴关系的安排、不同程度的权利共享、地方(非正式、传统和习俗)和中央政府的管理体制的整合。传统的或是当地基于社区的管理体制在沿海地带有着悠久的历史,但大多数都已经弱化或不复存在。部分原因是殖民统治下制度重建、技术现代化、国家与州的兴起、社会经济阶层的形成以及权利与财富的不均匀集中。同样,政治和经济的重构对于基于社区的资源管理模式具有显著的影响,特别是在政治和经济上充满活力的地区。

鉴于此,本文提出了“利益相关者战略伙伴关系”,它是一种穿越区域障碍、激发 EMB和 CM目标实现的可行的综合机制。其目的不仅在于解决目前多目标选择中的差异性,而且可以跨越与可持续利用水产资源相关的社会与政治方面的障碍。

(2)SP能通过自上而下和自下而上的努力取得平衡,以解决水产资源管理存在的问题,解决跨尺度相互作用(纵向相互作用)和体制联系的政治策略(横向相互作用)问题。现有文献一致认为,参与式的资源管理方法很有可能和自上而下的方法一样,是充满矛盾的,会造成大量的经济、社会和生态的混乱。SP并不完全意味着将具有不同权力、财富或知识的参与者(从个人到国家)集合在一起,而是提供一个平台,以系统的方式将从自下而上到自上而下各阶层的参与者结合在一起。面对水产资源管理问题,SP应在公共组织的发展与个体生境的确认与保护之间找到平衡。为确保理顺管理问题,个体创造性和自下而上的倡议必须发挥很大的作用。

SP希望首先解决的问题是明确地方的、国家的和全球的共识。只有在面对共同的阵线,在多种尺度形成有力的联盟时,才能达成跨尺度的伙伴关系。其次,在认识到制度层面的复杂性后,要促进多公约合作来增进不同制度间的相互作用。需要调查不同管理体制间的共同点与联系,找到产生综合效益而不是矛盾的途径。因此,SP作为一个连结战略的平台,致力于通过不同形式的整合,使现行的各种制度安排合理化。

2.2 实施战略伙伴关系机制的方案

实施方案包括推广计划和内延计划。

2.2.1 推广计划

这是一项水产资源的汇总计划,它包括所有的政策、战略、措施和直接改变生态系统状态与进程的干预行为,以及那些直接或间接调整生态系统状态、进程和转变的动因。

(1)作用分析。从最基层开始确认水产资源的不同利益相关者,查明其地位和相互作用,重视基于经验和知识的传统习俗及非正式管理体制的作用。国家政府在试图控制沿海渔业时,经常低估传统习俗和非正式管理体制的作用,高估自身的能力。

(2)环境分析。包括评估地方、国家和世界经济中水产资源产业(如渔业)如何随时间而变化以及趋势变化的影响因子。可以采用基于全球环境变化区域动力学的 SWOT(用来确定优势、劣势、机会和威胁)分析方法。优势、劣势是系统内生的,而机会和威胁则是外生变量。因此,该方法用于确定对于达成目标十分重要的内、外部变量。

(3)资源分析。其本质是识别水产资源生物多样性以及不同地点和区域物种的相对丰裕程度。这便于深入了解地方、地区和国家层面关于水产资源可持续管理政策的竞争优势和劣势。例如,为了能够从栖息地的改善、修复或保护中获取最大利益,就需要提供有关淡水、休闲渔业以及支撑这些渔业的水体的信息。

(4)战略决策。指出当前的绩效差距,可以通过识别、评估和选择替代方案开辟新领域(水产养殖)、精简现有渔业、审查调整现行法律等手段来调整目前的战略。

2.2.2 内延计划

该方案旨在通过整合科研和保护行为来确保对水产资源长期有效的管理。当一项计划能长期有效时,维持和预测水产资源会更加容易,而只有通过建立利益相关者的 SP才能做到。关键问题是经济上的短期利益和政治考量与可持续管理的长远目标存在冲突。资源管理者在拟定水产资源开发计划时应充分考虑最佳对策和适合当地情况的最新技术。通过该计划可以弥补利益相关者由于资源损失、目标选择、消费压力和环境动态变化导致的差距。

总之,水资源需求必须在从私人到公用事业的利益相关者之间取得平衡。由于公共和娱乐的用水不断增长,需要共同努力,以在经济发展和人类健康之间达到平衡。

推广和内延计划有助于适应全球变化的不确定性。它综合了适应性管理方面的最新思想和应用。为弥补适应性能力的不足,有必要评估水产资源管理的相关制度。大多数问题都发生在状态分析过程以及危机反应过程中。水产资源管理的系统性观点不仅包括水资源(食物)的生产和消费,还包括水系统内部及其之间的相互作用。通过 SP,此种架构下的水产资源管理能够在变化的水系统中探讨适应性管理和适应性制度。适应性管理是一个系统过程,其管理政策和实践在不断完善中。不断重复的过程有助于学习和适应,从而减少了生态系统管理决策的不确定性(见图 1)。

图1 适应性管理的SP

在明确了利益相关者以及就水产资源管理目标达成一致后,适应性管理过程首先进行状态评估和确定对水产资源的主要威胁(即环境和资源分析)。可以建立一种概念性模型来定义区域性关键因素的状态及其相互之间的关系。使用该模型,可以开发一种资源管理计划,该计划囊括了预期的成果和为取得成果所需要采取的特定措施。接下来,建立一项监控计划,用于评估实施水产资源管理的过程。随后是管理计划的实施以及使用监测因子对结果进行评估。最后,进行数据分析和成果交流。反馈信息有助于管理过程的研究和调整。

下面介绍美国通过 SP进行水产资源管理的情况。

国家海洋和大气管理局(NOAA)协同联邦、州、学术机构和非政府组织近期对 10个区域性生态系统进行了划分,它们代表了地理上特定的管理地区。许多生态系统的边界跨越了地方、州、国家和国际边界。因此,基于生态系统的管理方法需要协同管理和跨行政区管理。从空间意义上讲,对这 10个区域性生态系统的划分和开发是迈向采用更为全面的方法的重要一步。NOAA的方法试图将目前分部门的、短期的、不科学的集合管理方式整合为考虑了生态系统知识和不确定性、能提供长期远景并全面融合了科学管理的方式。

另一个例子是 2001年建立的美国东南水产资源伙伴关系(SARP)。SARP的总目标是发展州和联邦跨越渔业管理机构传统边界的伙伴关系,伙伴之间共同承诺为开发资源共同工作。SARP涵盖东南部 14个州,包括内陆州、多数沿海州的滨海区、渔业服务与管理委员会、野生生物机构和非政府组织、基层团体、私人企业。SARP的主要领域涉及休闲垂钓、减缓渔业资源的衰退、濒危物种的恢复、跨行政区渔业保护、水生生境保护和水生入侵物种控制等。活动包括需求评估、资源盘点和信息管理、生态系统保护计划的制定、项目的监控与评估等。表 2列出了这一伙伴关系中的利益相关者及其权利和责任。

表2 SARP利益相关者及其职责

按照 SARP的安排,保护和管理水产资源这一共同而广泛的目标由建立伙伴关系的利益相关者共同来完成。这些机构已经签署了谅解备忘录,承诺共同保护和管理美国东南部的水产资源。所有成员就各个层次职责的明确划分达成共识。近期,SARP的工作已扩展到开发区域性水生生境数据库和评估工具,使其成员能够实时掌握栖息地状况、检查保护项目、评估当地的和区域的结果。SARP的主要经验是,成功的水产保护有赖于由联邦、州和公众构筑的三维伙伴关系。

SP能够减少水产资源利用者当前和潜在的冲突、确保其行为的生态可持续性,从而提升使用者长期开发的安全性。SP整合了基于生态系统的管理和社区共管,试图跨越国家、州、地方和区域机构间的分割,这些机构通过协调空间意义上的资源管理决策,负责对沿海和海洋资源的管理。基于 SP,管理活动的特征将是围绕生态系统进行政策决策,具有长期性,将科学与管理完全融合,并将人类视为生态系统功能和可持续性不可缺乏的组成部分。

需要做出艰苦努力来协调各层次社会组织的制度安排,这已构成水产资源管理的显著特征。对于水产资源管理中跨尺度相互作用,目前尚无普遍认可的分类标准。在某种程度上,本文的目的是通过深入审视与水产资源管理相关的各层组织间的相互影响来阐明跨尺度相互作用的一般特征。从这个意义上讲,SP将确保建立一种能在不断变化的基础上处理功能上存在相互依存关系的制度安排,而不仅仅是选择合适层次的社会组织来处理管理中出现的问题。因此可以认为,实施SP可以减少不可避免的紧张局势。

通过正确应用 SP机制,政策制定者和开发专员不仅将基于社区的资源管理和公众参与作为促进资源管理的手段,而且还作为缓解贫困的手段。通过授权给社区,SP能够处理经济发展和自然资源保护两方面的需求。即使当地利益相关者围绕区域的、甚至是全球的动态生态系统引入更高层次的社会组织机制,也要有意识地在设计和执行制度安排时了解当地的知识并保护当地居民的权益。

3 结 语

国际经验表明,对水产资源进行管理需要某些激励机制。通常情况下,只有当认识到资源管理问题时才会激发管理抉择。SP并非水产资源可持续管理独一无二的万能药,它只不过是资源管理策略的另一种选择。它更受到全球资源管理者、政策制定者、开发机构、非政府组织和资助者的关注。

SP的倡议若要取得成功,必须通过立法和制定政策来产生法律效力和职能框架。建立适当的多尺度行政管理结构和有法制保障的环境,对促进和维持现有的地方管理体系以及开发新的共同管理体系至关重要。SP认为有必要将资源管理的权利下放到地方政府和资源使用者,并让使用者更多地参与管理。

要确保水产资源的可持续管理,必须从根本上转变目前的生活方式、生活态度和价值体系,并需要所有利益相关者的参与,因此在它们之间建立SP能促成目标的实现。