新加坡水资源管理政策与实践

2010-05-01新加坡王碧栾音译

水利水电快报 2010年7期

关键词：下水道新加坡用水

[新加坡] 王碧栾(音译)

邱训平摘译自英刊《水资源开发》2010年第3期

新加坡年均降雨量达 2400mm,远高于全球平均降雨量 1050mm,但因其国土面积有限,不能储存大量雨水,缺乏天然地下蓄水层。2006年新加坡被联合国列为缺水国。

新加坡在 1965年独立时,主要由马来西亚柔佛(Johor)州和本国集水区供水。新加坡政府当时认识到,这两种水源不能保证经济和人口的可持续发展。因此政府有必要探索更多的供水来源。

如今,新加坡供水水源已扩展到 4种,分别是进口水、天然降水、新生水和淡化海水。

国家“水喉”战略给新加坡提供了多渠道的和可持续的供水:大范围的城市雨水收集;实施大尺度的水循环;对增加的进口原水进行淡化。

新加坡水资源管理领域成就得益于其强有力的政策决策机制。新加坡在供水和水资源管理政策方面采取了多管齐下的办法,涉及基础设施建设、立法和执法、水价、公共教育、研究与技术等各方面。

新加坡对水资源进行了全方位管理。本文着重从制度、法规和技术、公众教育及研发等方面进行了探讨。

1 制度

新加坡按 90%的居民拥有自己的家园进行住房用地规划。除此之外,还预留土地用于商业、工业、国防、废物处理、用水需要,以及作为主要航空枢纽及世界上最大的集装箱港口之一的各种配套服务。为此,政府部门已开发出良好的管理系统,采取长期的和全面的规划,并承诺能满足社会的可持续发展。这些都使新加坡在与环境和睦共处下实现了经济的增长和生活水平的提高。

依据 20世纪 60年代的规划法,规划部首次编制了土地利用规划。70年代,制定了用水规划单元,开发了用水总体规划。由政府各部门参加,形成了土地利用、环境和水问题等的综合规划。政府各部门角色和职责明确,合作高效。

1.1 基础设施

在水资源管理领域,政府的策略是首先确保基础设施和设备布设合理,达到雨污分开。所有的新加坡人都已拥有现代卫生设备。

公共部门负责基础设施的建设。所有类型物业的开发,无论是由公共部门还是由私营业主承担,都必须得到妥善的建造、维护,并与公共污水管网相连,或配套合适的污水处理设施。

1.2 部门协调

新加坡在整合土地利用规划和水资源管理方面成效显著。这种管理能在早期防止水污染,并成为成功管理流域的最关键因素之一。各水管理部门之间的高效协作,减少了相互间的利益冲突。

在一个好的体制框架之下,私营和公共部门在进行工程开发时,相关政府部门间可做到有效合作。根据 1987年简化的规划审批制度,各政府部门统一相应的规划和技术要求,以确保所有开发在结构、环境卫生、供排水和职业安全方面符合法律要求。这些部门及其主管领域见表 1。

表1 建筑开发涉及的政府部门

1.3 新建项目

根据《建筑管理法》,在新建项目开工前,建设单位必须向 BCA下属的建筑规划和管理部门提交新建项目的建筑规划(BP)。

在 BP经 BCA审批前,建设单位必须将 BP提交给表 1中的其他部门,并得到许可批文。NEA局下属中央建筑计划小组(CBPU),是一个“一站式”服务中心,它与 PUB和 NEA下的技术部门共同协作,解决 BP在污染物处理系统、排放系统、环境卫生、污染控制(水、大气和噪声)方面面临的问题。

这些机构要确保项目被审批和开工前,其资质人员(如建筑师或行业工程师)已就相关问题向有关部门进行了咨询,并获得了必要的建议。例如,PUB和 NEA对提交图纸中的卫生和排污系统进行核查,以确保管道系统布置合理,并确保污水按要求排入公共下水道。

资质人员必须遵守废水与污水系统法、污水收集系统和卫生工程运行手册,以及下水道保护区规定中的各项条款,以避免在进行打桩和结构施工时损坏公共污水收集系统。未经 PUB许可,任何穿过公共污水管道或在其上部、附近进行工程建设,均是一种违法行为。事实上,PUB有权要求建设方将建筑物拆除或清除,以保护公共污水收集系统。

在进行土方工程施工和拆除之前,首先必须取得 PUB有关建设项目所在地是否存在下水道的许可,以及其他各级部门的许可。

一旦新建项目建成,BCA在颁发一个临时占用许可(TOP)以及正式使用许可(CSC)之前,保证从相关部门处获得必要的许可。

从上述体制机制看,其监管非常严格,且新建项目的审批也很严格,以确保公共用水系统的安全。这有助于避免任何可能损害公共用水系统的行为,反过来还可预防由于污水溢出或泄漏引起的污染。

1.4 改扩建项目

在 BCA提交 BP批准前,所有住宅的改扩建工程(A＆A)都必须获得 CBPU部门的许可。这种做法现已推广到所有的改扩建项目,主要目的是保护排水设备和公共下水道。

自 1994年 9月 1日起,简化了对排水设备和公共下水道不会造成影响的住房改扩建项目的程序,即不再需要 CBPU的许可。但这并不意味着放松对排水设备和公共下水道的维护,资质人员必须向BCA和 CBPU提交规定表格说明扩建部分或与下水道间的新连接不从公共下水道上部穿过,也不靠近任何排水设备。

总之,新加坡通过实施体制框架,加强了各部门间的通力协作,确保了现有建筑及拟建建筑的排水系统与公共供水和污水管网的连接,并确保了公共用水系统的安全。

2 法规

为便于已建基础设施控制污水,制定了法规,以确保设施发挥作用而不受到影响。例如,PUB制定了严厉的管道铺设和卫生工程规定。法规还规定了工业和私营业主必须控制水体污染,管好自身污水。

已颁布的一些法规要求用严厉的处罚手段控制河道污染,确保各项工业活动不会对水质或者污水管理造成不利影响。这些法规促进了:

(1)岛上污水和排水系统设施一直得以合理建造、维护,并与主要污水管网的连接,而不论开发者为私营业主或公共部门;

(2)所有的污水(生活和非生活污水)被排放到公共污水收集系统或污水处理设施;

(3)即使工业污水和危险废物排放不当,也不会对河道造成污染。

2.1 污水控制与公共卫生

污水排放条例(SDA)由 PUB负责实施,是用来控制污水收集处理设施的主要法规。SDA专门针对污水,各种污水(生活、工业、农业和其他用水)若能回收利用,则应按某一排放标准排入公共下水道。不能排入公共下水道的污水,则需有关当局批准,在满足更严格的标准后,方可排入河道和排水沟。SDA也对那些引起水质污染的行为提出了惩罚措施。

SDA下的 5个规章,对卫生工程、小型污水处理厂、控制工商业污水排入污水系统,以及用于维持公共污水系统的托收款等一系列问题做出了规定。

(1)污水排放(工商业污水)规章。规定了排入公共污水管道和河道的工商业污水排放的限值。纳管企业必须确保工业污水水质满足合同限制要求。否则,则须在厂内建立处理厂,对污水进行预处理,以使处理后的污水排放浓度达到纳管要求。

根据工商业污水处理方案,申请人可将能生物降解的高浓度污水排入公共下水道,但要支付一定费用。企业也可将有机污泥交给指定的脱水厂处理,交一定处置费用。这为那些产生可生物降解的高浓度的废物,而厂房内不宜或无法安装、运行和维护污水处理设备的企业提供了机会。

(2)污水排放(卫生工程)规章。电机车间、酒店、加油站洗车间、垃圾槽和垃圾中心的污水及游泳池过滤器反冲水,都需通过隔油池隔油后直接排放到污水系统。对于那些含有洗涤剂、有机物质及其他如来自废金属场的重金属等有害物质的污水则禁止进入雨水管网,否则会污染河道和流域。

(3)污水排放(地表水)规章。为了保护雨水管网,禁止悬浮物浓度大于 50mg/L的水流排放到明渠,因为淤泥和垃圾不仅影响了排水系统的畅通,而且使河道和水库水体呈褐色。同时还规定,实施土方工程或建筑物工程的任何人,应对土石方工程采取有效控制措施,防止表层土、水泥、混凝土、废弃物或任何其他材料散落到或被冲进雨水排放系统。

还有以下 2个与水体和河道污染有关的规章由NEA负责执行。

(4)环境保护与管理(工商业污水)规章。环境保护和管理规章涉及对环境污染的总体控制。NEA负责调整和制定工业污水入河标准,并通过发放许可证来管理排放到内河的有毒有害物质。规章还规定了对违规行为的处罚或罚款条例。

(5)环境公共卫生(管道饮用水水质)规章。根据 2008年环境公共卫生规章,NEA作为公共卫生机构,调整和制定管道饮用水水质标准。该标准参考了世界卫生组织(WHO)的饮用水水质标准。

规章要求管道饮用水提供者制定水安全及其监测计划。PUB有自己的水质分析室,可监测饮水水质。这项由 NEA负责实施的规章可确保有一个相对独立的机构作为监管机构来负责饮用水水质的监测工作。

2.2 涉水法规

涉水法规(表 2)保证了已建公共下水道和排水基础设施得到正确使用、维护和管理,对新加坡水循环形成单一系统非常重要。

表2 主要涉水法规

事实上,法规和良好的体制框架必须齐头并进,以保证法规有效执行。在新加坡,任何一项涉水法规,不是由一个部门单独执行,而是在一个协作良好的体制框架下,由几个部门有效执行,这个框架对土地利用规划、水资源管理、环境保护和整体环境的污染控制提供了一个互相协调的“全政府”管理模式。

3 技术

新加坡水资源管理之所以获得成功,除了拥有强有力的政治意愿、有效法律、监管机制和制度效应的扶持性环境之外,还强调供水和需求管理,这包括污水和雨水管理。

该技术框架涉及 4种水源的收集和再生水的处理。PUB将整个水循环作为单一系统来管理,国家水务机构进行全方位监督。

根据新加坡公用事业法,PUB作为一个政府机构,管理和维护属于政府的公共污水收集系统、公共下水道、雨水排放系统、排水渠和渠务保留地。因此,PUB被赋予以下权力:

(1)对污水处理和土地排水系统的建设、维护和改进进行管制;

(2)对污水和工业污水排放进行管制;

(3)就水资源收集、生产、供水及污水排放方面的所有事项向政府提出合理化建议。

PUB内的 3个执行部门分别负责供水(饮用水、再生水和工业用水的生产和供给)、再生水(污水收集和处理)和排水系统的管理/维护。PUB维护长约 990km的水渠和河道,以及 7000km长的公共路边水渠。PUB聘请承包商负责水渠和河道的保洁工作,保持水体流动,而不受到淤泥或垃圾的影响。

新加坡全民拥有先进的卫生设备,所有污水均得到收集和处理。污水纳入地下污水管网,管网与污水处理厂连接。经处理的尾水部分排放到大海,部分用于生产高质量的再生水,新加坡称其为新生水。通过先进的双膜过滤和紫外线消毒技术进行污水二次处理,使得新生水生产成为可能。此外,新加坡有深层隧道排污系统(DTSS),将污水引到污水处理厂处理,然后部分再进入新生水厂。DTSS可长期管理污水,且经济可行,可以满足新加坡不断增加的人口和经济发展要求。

地下密集的污水管网和再生水生产技术的创新,以及将整个水循环作为单个系统的 PUB单一机构管理方式使得新加坡水循环成为一个完整系统。

除了负责水资源收集、处理和分配,以及大范围的排水网络维护方面的技术之外,PUB还负责水资源管理的公共教育和研发。

4 公众教育

在确保有充足的水资源满足新加坡需求的同时,PUB尽力鼓励新加坡人保护水资源,PUB认识到公众对水资源保护的重要性,提出需求管理倡议,以促进该项工作的开展。

2006年,为了将每人每天生活用水量减少 10L,PUB发起了“10L挑战”重大活动。新加坡生活用水占到总用水的 58%。通过宣传和教育活动,人均每天生活用水量由 2003年的 165 L减少到 2008年的 156 L。2012年定的目标为 155 L,尽管这一目标可能会提前实现。2009年 4月 27日宣布,到2030年每人每天用水指标为 140L。

2008年,为促进节水运动,PUB向占总耗水量42%的非住宅部门发出了“10%的挑战”。根据这项计划,非住宅部门面临的挑战是每月节省 10%的用水量,从而节省营运成本。这样做的目的是为了鼓励用户从可持续和高效设计的价值体系上,使用节水设备和管理用水需求。

其他一些方案/倡议包括涉水产品“用水效益标签计划”。根据这项计划,对涉水产品如水龙头、莲蓬头、低容量的双冲冲厕水箱、小便池和洗衣机的分销商,鼓励他们在产品上贴上用水效益标签。这使得消费者在购买前,能了解情况并做出选择。为了推进这一计划的实施,PUB在 2009年 7月 1日实施了包括水龙头、低容量的双冲冲厕水箱、小便池和小便池冲洗阀的“强制性用水效率计划”。

PUB开展公众教育的目的是让所有用水户节约用水。节约用水涉及到 PUB的水价政策。新加坡采取了用水收费和计量所有用水户的政策。水价计算公式包括下列内容:水价;水保费(用于加强水资源保护的费用);污水处理费和清洁费(用于进行污水处理和对现行排污系统进行维护和保养的费用)。

新加坡对生活用水采取了渐增的分段收费标准,工商业和船舶用水则不依此标准。分段收费是根据一个用水基数确定的,如果每户每月用水超过40m3这一基数,超过部分要支付较高的水费。

在第1区段,民用水价与非民用水价一致,每月为1.17新元/m3。而第2区段水的定价高于第1区段,目的是为了遏制多用水。消费者会尽力保持自己的用水在第1区段内,以不必支付高价水费。这一政策与 20世纪 80年代的政策相反,当时基于水是社会商品的观念,给家庭用水户津贴,而工业用户需支付较高费用。以前的津贴政策导致了家庭用水持续增长,超过了当时人口的增长,目前的价格政策有助于节约用水,家庭用水量因此已得以减少。

5 研发

研发是 PUB的另一个策略,目的是增加水资源,保持成本竞争力,管理水质和供水安全。PUB与国内外工作伙伴亲密合作,进行应用研发,以帮助其实现高效的、充足的和可持续的供水任务。

2006年,新加坡政府指定水领域为重点发展领域之一,在未来 5 a投资约 330万新元用于水研发。为了进一步发展水务业,成立了环境和水务业发展理事会(EWI),带头开发环境和水务业。PUB支持EWI进行涉水工程的研发。

新加坡政府也有一些资助计划,支持环境和水资源的研究。这使得 PUB与国内外公司结成伙伴关系,分担研发费用,这些研发可能取得重大创新成果,并应用于水领域。事实上,新加坡充满活力的水务业已吸引了著名的水研发机构和公司,以在新加坡设立水资源研究和水产品生产机构。

PUB一直坚持不懈地与国内外合作伙伴开展研发。2008年 6月,新加坡在李光耀公共政策学院内成立了水政策研究院(IWP),进行水政策和水管理问题的研究,与各国政府和机构(如世界银行)承担项目咨询。IWP将与 PUB合作,利用 PUB良好的水政策和全方位的水资源管理模式的技术专长。成立 IWP的目的是为了在亚洲国家政策议程上加强对水问题的认识。IWP希望有朝一日成为水问题管理的先锋,这将加强新加坡作为全球水中心的地位。