我国灾害救助机制亟待完善

黄帝荣

我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，也是巨灾频发的国家，几乎每年都发生多次重特大自然灾害。如今年，南方水灾还没有平静，甘肃舟曲的特大泥石流又接踵而至，造成了重大的人员伤亡和巨大的财产损失。灾害不仅给我们带来了伤痛，也促使我们进行反思。新的灾情下，传统的灾害救助制度越来越凸显出它的不足，难以适应我国防灾减灾的需要，必须以创新的思路对其加以改进和完善。

今年7月14日，国务院法制办负责人在解读《自然灾害救助条例》出台背景时，曾这样概括我国自然灾害救助的“短腿”：“灾害救助准备措施不足，应急响应机制不完善，灾后救助制度缺乏，救助款物监管不严等。”可见，在严重自然灾害频发、“以人为本”理念深入人心的背景下观察，我国的救灾救助体制仍有进一步完善的空间。

我国灾害救助机制的完善，应按照国务院最新颁布的《自然灾害救助条例》进行，总体原则是：以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救。具体说来，应做好以下工作：

第一，完善和加强灾害预警体系建设。预警能力不强是我国灾害救助中的“短腿”。许多自然灾害如汶川大地震、甘肃舟曲的泥石流等巨灾，都是在毫无察觉的情况下发生的，以至酿成惨重损失。要加强对地质勘查和气候预报的分析研究，依托气象预报信息发布系统，建立暴雨、洪涝、旱灾、高温、雨雪冰冻、低温严寒、大风雷电、大雾、地质灾害、森林火灾等自然灾害的预警系统，同时加强天气中长期预警预报工作。要建立预警信息快速发布机制，综合运用广播、电视、报纸、网络等传播媒体，扩大预警信息的社会覆盖面，提高群众的预警信息接收能力。

第二，加强基础设施建设，增强防灾抗灾能力。减轻自然灾害造成的伤亡和损失，关键是完善基础设施。地方政府要积极筹集资金，增强水利设施的抗旱、防洪、排涝功能；提高各类建筑物的质量，提高住房、办公生产用房、商场、桥梁等各类建筑物的抗灾标准，严格执行验收程序，杜绝“豆腐渣”工程。

第三，加强灾害知识宣传教育和普及培训工作，提高国民灾害保护意识和自救能力。目前，我国国民尤其是农民灾害危机观念淡薄，防灾减灾意识不强。要结合新农村文化建设，在文化、科技、卫生“三下乡”活动中，充分利用广播、电视、板报、标语、手机短信，以及农民群众喜闻乐见的防灾减灾宣传形式和手段，有针对性地广泛深入开展减灾防灾知识宣传，使农民了解自己村庄所面临的灾害风险、特点及其危害，让“减灾防灾”理念深入人心，为抗灾救灾奠定可靠的社会基础。地方政府应积极组织农民在农闲时开展就如何应对诸如洪涝、地震、火灾等突发事件的演练，使农民掌握预防、避险、自救、互救知识，掌握基本的逃生手段和保护措施，提高应对突发事件的能力。要强化对农民的环境保护教育，增强农民的生态保护意识，杜绝乱砍滥伐林木、随意排放污染物的现象。要引导农民树立科学发展观，大力发展绿色农业和生态农业，走科学致富之路。

第四，建立较为完整的国家灾害救助标准体系。目前，发达国家以及一些发展中国家已经制定了系统的国家灾害救助标准，如印度的国家灾害应急救助基金的救助标准，明确了29个补助项目和补助额度，每5年修订一次。鉴于目前我国农村居民社会保障体系仍不健全，特别是贫困人群的风险抵御能力普遍薄弱的情况，农村灾害救助要适当降低接受救助的资格条件，将低收入家庭纳入救助范围，在其陷入赤贫之前，针对其所面临的经济和社会风险，给予预防性救助，避免他们的困境进一步恶化。

第五，建立救灾资金多元投入体制。反观国外经验可以发现，我国现有的救灾资金来源渠道过于单一，那种主要依靠国家财政投入的做法，已经远远不能适应救灾工作的需要。要在发挥政府财政投入主渠道作用的同时，广泛发动和依靠社会力量，建立多元化的资金筹集渠道：一是国家应建立专项救灾基金，做到专款专用，严禁挪用和用于投资，由救灾部门统一管理。二是大力拓宽救灾资金的渠道，建立企业、非政府组织、普通民众、国际社会和灾民自己的社会化救灾资金投入体系。在完善现有的社会捐助、救灾基金、商业保险和国际援助的基础上，还应该探索更多的资金筹集方式。

第六，发展巨灾保险，建立灾害风险社会共担机制。目前已有11个国家和地区建立并成功实施了14个巨灾保险项目，如美国的全国洪水保险计划、夏威夷飓风减灾基金、日本地震保险株式会社、台湾财团法人住宅地震保险基金、加勒比海巨灾风险共保体等。我国目前尚未建立巨灾保险制度，利用保险手段分散巨灾风险的能力还比较有限。应充分发挥政府和商业保险公司的作用，建立一个适合我国国情的巨灾保险体系，通过国内外再保险市场，将保险风险有效地加以分散。

第七，建立专业化的救灾队伍和群众性防灾组织。根据多种灾害突发性和灾害应急工作的特点，市、县两级都要组建一支灾害应急救助队伍，通过培训演习，形成多层次综合应急救助队伍。民政部门要和地震、水利部门一样，建立不同类型的紧急救援队伍，配备必要的救灾装备，平时有针对性地开展紧急救助训练，灾害发生后及时赶赴灾区实施紧急救援。与此同时，也可引入市场机制组建民间的救援队伍，注意发挥社区、群众的自救互救作用，形成专业救援和群众自救相结合的庞大救护援助体系。

第八，加大资源整合力度，优化救助管理。要统一组织管理，设立专门的灾害救助指挥机构，负责救助资源的统筹和分配、救助工作的行政管理、救助政策和法规的拟定。要建立灾害观察员、灾情信息管理和灾民救助卡“三位一体”的救助工作机制，确保在突发自然灾害时，受灾群众在最短的时间内得到有效救助。

第九，建立灾害救助制度的评估和监控体系。灾害评估从时间上分为灾前评估、灾中评估和灾后评估。从内容上分为灾害预测评估、灾害损失评估、灾害救助评估。灾害的评估与监控有助于了解灾情，提高灾害救助工作的科学性、针对性和有效性，最大限度地减少损失，同时也有助于规范救助工作，提高救助水平。建立灾害救助制度的评估和监控体系，主要应做好以下工作：一是要制定自然灾害评估法规；二是要明确自然灾害救助评估的标准；三是要建立灾害救助评估的组织；四是要加强灾害救助评估的监督，建立行政监督、党内监督和社会监督机制。

第十，科学对待灾后重建。灾后重建不是简单的重复，而是一项系统复杂的工作， 需要国家各部门间统一协调、各尽其责、共同协作。要顺应自然，遵循自然规律，以人的安全为本，科学规划、合理布局。凡是地震带和山体滑坡地带，基本上都要列为禁止开发区域，不应再建城镇甚至房屋等。要防止在没有弄清楚灾害发生地基本情况时，就匆忙地建造房屋、修复城市原貌等。

作者单位：湖南商学院公共管理学院

（责编/朱艳秋）